人大主導立法權的意義及路徑

胡戎恩

黨的十八屆四中全會是一個里程碑，以本次會議為標志，為執(zhí)政黨提高執(zhí)政能力、為我國政治文明轉型開創(chuàng)了一個新天地。四中全會提出我國法治建設的時代需求、總目標、重大任務以及實現制度保證等內容，描繪了一幅法治的美好春天。但是，中國社會主義法治建設的復雜性、艱巨性，遠遠超過三十幾年前的經濟改革。法治建設的頂層設計要有實現路徑設計，要有法治建設的五年規(guī)劃、十年規(guī)劃。法治大業(yè)應該從落實全國人大及其常委會立法權開始，做到實至名歸。

人大主導立法權是民主立法的前提

我國憲法明確規(guī)定國家立法權、地方立法權由全國人大及其常委會、地方人大及其常委會行使。立法法也進一步明確規(guī)定了國家立法權的歸屬是全國人大及其常委會、地方立法權的歸屬是地方人大及其常委會。人民代表大會制度是我國根本政治制度，是我國人民行使國家權力的主要機構，是人們當家做主的主要表現形式，更是人民通過選舉參與國家管理的根本性政治制度，人大通過行使立法權，證明自己的最高國家權力機關地位。但是，當代立法權的行使實際狀況與憲法、立法法規(guī)定存在不相符合狀況。

立法主導權回歸是立良法的前提

習近平總書記對于當前立法工作指出：“不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國;人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。”這意味著：第一，民主立法已經提得前所未有的高度，必須符合人民的期盼;第二，立法必須具有現實適用性，能夠被司法機關適用和民眾所認同，從而能夠解決社會現實問題;第三，立法必須是立良法，法治應該是良法之治、善治。

立法主導權體制的完善對策

第一，重新配置立法資源，強化人大立法能力。在人大及其常委會配置年富力強、專業(yè)性強、待遇優(yōu)厚、品行高尚、教育良好的職業(yè)立法者隊伍。充實、加強人大及其常委會立法機構。可以從高校、律師事務所、司法機關、企業(yè)等社會精英階層之中選拔，并且逐步研究建立立法者責任制，不能讓立法者不承擔任何立法責任，否則將無法提高立法質量。

第二，收回過時立法授權。1985年4月10日六屆人大三次會議通過《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定》，授權立法沒有授權時間，也沒有授權范圍，一次性地將本來應該由全國人大獨立行使的立法權，授權給國務院行使，以至于國務院制定了大量的與民眾利害攸關的暫行規(guī)定或者條例，長期適用。

第三，修改立法法。立法法規(guī)定了國家授權立法的禁止事項，沒有包括稅務立法，也就是人大及其常委會可以將稅務法規(guī)立法權授權給政府，明顯不符合憲法精神，明顯不符合法治精神，與憲法規(guī)定的人大與政府基本職能相沖突，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督關系，政府是人大法律的執(zhí)行機構。這里，立法權與行政權相混合，再加上司法機關沒有規(guī)章審查權，于是我國企業(yè)與民眾稅務負擔越來越重，民眾消費能力越來越萎縮。眾所周知，稅務負擔應該有科學合理限定，并且法律明確規(guī)定。否則企業(yè)無所適從、無法可持續(xù)發(fā)展。

總而言之，依法治國，建設社會主義法治國家，必須制定法治建設五年規(guī)劃、十年規(guī)劃。必須研究論證設計法治建設路徑，筆者認為首先必須解決人大及其常委會立法主導權問題，使人大實至名歸。

（作者系上海政法學院社會科學研究院副院長、立法與法治研究所所長）