基于“多規合一”體系下的土地規劃改革與創新

梅珍珍

(海南國源土地礦產勘測規劃設計院，海南 海口 570203)

國家發改委等四部委于2014年8月聯合印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》 (發改規劃［2014］1971 號)，部署“多規合一”試點，摸索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等空間規劃的融合，為規劃體制改革提供決策支持。同時，“多規合一”為我國的土地規劃改革與創新提出了要求，也提供了相關理論指導。

一、“多規合一”及其提出的背景、目的和意義

“多規合一”是針對我國具體特點和現狀而提出的，它的提出對我國當前和未來社會統籌發展具有關鍵性作用。以下主要對“多規合一”提出的背景，具體目的以及具體意義進行了分析。

(一)“多規合一”提出的背景

首先，由于相關規劃各自為政，對規劃進行實施限于一個部門，導致無法在規劃層面統一。其次，由于國土、建設以及發改等部都關注規模和布局，導致其規劃職責重疊。再次，由于相關部門對于國土空間安排，缺乏頂層設計，導致內容交叉重疊甚至相互沖突。因此，2014年8月，為了落實中辦和國辦有關工作部署，為了有效解決相關規劃存在的問題，國家發改委、環境保護部、國土資源部以及住房城鄉建設部等部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，從而對經濟社會發展規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃以及城鄉規劃等空間規劃進行融合，進而為規劃體制改革提供決策支撐。“多規合一”在黨的十八大和十八屆三中全會、中央經濟工作會議以及中央城鎮化工作會議中提出，要求積極推進市縣規劃體制改革，探索“多規合一”，形成一個縣一本規劃、一張藍圖的格局。

(二)“多規合一”提出的目的

“多規合一”的主要目的是在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，從而合理、科學對空間進行布局;對土地資源進行合理配置;提高政府對空間的管理和控制水平，加強政府的治理能力;統籌社會經濟發展與生態文明建設。

(三)“多規合一”的意義

“多規合一”是新時期和新的社會形勢下我國關于統籌各方面發展的具體改革，它的應用將推動我國城鄉的和諧發展，將促進我國經濟的全面發展，也將實現我國可持續發展，促進生態環境保護。

二、土地規劃與“多規合一”中其他規劃的矛盾

由于不同的規劃，其具體特點不同、提出時間與期限不同、制度不同等原因，導致各個規劃之間難免存在著一些矛盾。本文以土地規劃與“多規合一”中其他規劃的矛盾為代表，對其存在的相關矛盾進行了具體分析。

(一)土地規劃與經濟社會發展規劃的矛盾

首先，因為經濟社會發展的一個主要標志就是城市化進程的不斷加快，這就需要對土地進行大規模的開發和利用，具體表現在對耕地進行占用和對荒地進行開墾;而土地規劃的一個要求就是要對土地進行合理利用，盡量少占用耕地。因此，土地規劃與社會經濟發展規劃就存在著不可避免的矛盾。

(二)土地規劃與生態環境保護規劃的矛盾

其次，生態環境保護規劃是為了加強生態保護與建設，加強環境保護，從而推進生態文明建設;而土地規劃是在一定區域范圍內按照經濟發展前景和要求，對土地的合理使用所做的安排。以國民經濟發展為主要目標的土地規劃或多或少會對環境造成破壞，會造成環境污染。因此，這兩者規劃之間也存在著矛盾。

(三)土地規劃與城鄉規劃的矛盾

再次，城市規劃是根據城市的歷史和自然條件，確定城市的性質和規模及城市各部分的組成，并對各用地種類加以全面組織和合理安排，為生產和生活創造良好環境的形態布局規劃;而土地利用規劃則是對整個地域，包括城市、農村用地在內的全部土地作出的統一安排。城市規劃是土地利用規劃的一個專項規劃，是點與面的關系，內容和成果各成體系，因此，兩者存在許多現實的矛盾。

三、開展“多規合一”實踐，解決土地規劃與其他規劃間的矛盾

總體來說，土地規劃在運用時與其他規劃所產生的矛盾主要表現在規劃時間與期限不同步，規劃制度不協調，用地分類標準不對稱，基礎數據統計口徑不一致以及技術手段與表現形式不相同等矛盾，因此，基于“多規合一”體系下的土地規劃改革與創新就顯得格外重要。要統籌土地規劃與其他各項規劃，保證城市的經濟、環境、土地等各方面協調發展，必須將其他規劃部門與土地規劃部門進行合并，制定統一的規劃，形成一套自上而下與自下而上相協調的規劃管理體系，科學合理對各個規劃進行管理。制定的這一管理體系需要充分體現城市整體規劃是一種基于城市整體利益對各個規劃進行協調規劃的實質，從而能夠對行政指令進行統一，要立足于區域發展實際和具體情況，從而對其進行深入分析。

四、“多規合一”試點的主要任務

第一，探索“多規合一”的成果形式與規劃定位

應按照綜合性、基礎性、長遠性國土空間綜合規劃的要求，合理界定“多規合一”的國土綜合規劃與現行相關規劃的關系，明確國土綜合規劃的頂層行、約束性、指導性地位。

第二，探索構建新型的空間規劃體系

統籌考慮現行相關規劃和“多規合一”的國土綜合規劃，研究構建新型的空間規劃體系，探索現行相關規劃的整合和職能分工調整，明確縱向不同層級規劃和橫向不同類型規劃間的關系，提出完善各類型各層級規劃編制、審批和實施監管的制度建議。

第三，探索統一的規劃期限和基礎數據

1、統一規劃期限。探索確定統一協調的規劃中期年限和目標年限，作為各類規劃銜接目標任何的時間節點。

2、統一國土空間基礎數據。探索把國土部門的調查數據作為國土空間現狀數據的可行性。

3、統一經濟社會發展數據。分析“多規合一”國土綜合規劃的經濟社會數據需求，研究提出人口、產業等經濟社會現狀數據采用的統一要求。

4、統一規劃空間分類。以現行土地利用規劃和城市規劃中的規劃用地分類為基礎，探索建立統一的規劃用地分類體系，研究規劃用地分類與“三生”空間的對應關系，形成完善統一的空間分類體系。

第四，探索綜合規劃的主要內容

綜合分析各類相關規劃的內容，從“多規合一”國土綜合規劃的定位出發，探索研究規劃的主要內容。通過相關規劃整合，提出“多規合一”的核心目標和指標體系，建立統一的空間管制分區和管控體系。

第五，探索“多規合一”的編制方法

1、探索以研究論證為支撐的多規融合方法。多規合一應堅持科學規劃的原則，以各相關規劃研究成果為基礎，開展“多規合一”的基礎研究論證工作，在綜合各方面研究論證結論的基礎上，開展多規劃對比分析，統籌權衡，研究形成較為科學的規劃方案。

2、探索以公眾參與、民主規劃為保障的多規協調方法。多規合一應在堅持科學原則的基礎上，充分考慮不同利益方的訴求，把不同階段形成的規劃方案征詢各方面意見，特別是相關部門、上下級政府和相關土地權益代表的意見，做好方案修改和回饋解釋。規劃方案基本完成后，應參照現行有關規劃編制要求，把規劃初步成果向社會公布，廣泛聽取民意，協調各方面利益，爭取社會最大共識。

第六，探索規劃實施手段

1、針對多規合一的要求，以深化體制機制改革為指導，契合土地制度改革的具體要求，研究“多規合一”綜合性規劃實施的主要途徑、抓手和政策工具。

2、著力從強化相關規劃審查、健全國土空間用途管制、建立統一的規劃許可、完善規劃實施的責任機制、以及加強規劃實施經濟手段等方面入手，積極探索，勇于創新，研究提出促進規劃實施的保障體系。

根據以上分析，“多規合一”是我國針對我國當前具體情況并結合時代發展而提出的，是新時期我國統籌全方位、多領域協調發展的具體方針理念。針對當前我國關于土地規劃與“多規合一”其他規劃之間存在的矛盾，需要對其進行綜合分析，然后保證土地規劃與其他規劃協調發展，從而推進我國社會主義經濟發展。

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