山地城市控制性詳細規劃編制模式的創新研究

程代君

(中國城市規劃設計研究院西部分院，重慶 400000)

作為一個丘陵面積占據了國土面積約三分之二的國家，我國的山地城市在全國城市中占據了一半以上的比例。伴隨著城市化的逐步發展，城市建筑業也在日益繁榮，在科學發展觀與可持續發展觀的思想指導下，如何實現山地土地的合理利用、確保山地城市的順利建設，具有十分重要的現實意義。相比較平原城市而言，山地城市的地形起伏大、工程地質更為復雜，使得山地城市規劃中面臨了路網結構布局、布線選擇等一系列問題，因此，實現山地城市的控制性詳細規劃的合理編制，是當下值得探究的重要課題。

一、控制性詳細規劃的產生和發展

在改革開放與社會主義市場經濟體制逐步完善的背景下，我國在城市規劃設計中結合以往規劃經驗以及美國區劃、德國建造規劃等先進規劃理念的前提下逐步形成了一種新的規劃形式，即控制性詳細規劃。縱觀我國控制性詳細規劃的幾十年的發展歷程，大致可分為三個階段:第一階段是在排房形式的啟發下得出以制約不合理、高密度的土地開發與盲目發展的管理依據，是形體設計轉變為示意的一個過程;第二階段是在相應的控制指標下對規劃地塊做出劃分與賦值來進行管理控制，是形體示意走向指標指導的過程;第三階段是通過文本、法規和圖則的協調匹配下來對城市開發建設進行控制與指導，該階段的控制性詳細規劃已具備了完整性與系統性。在控制性詳細規劃的發展過程中始終伴隨著思想與技術的變化，控制性詳細規劃編制時必須確保這兩個方面的有機統一，才能確保規劃意義的真正實現。

二、控制性詳細規劃的理論與規劃管理的聯系

1.理論支持。控制性詳細規劃主要以行政管理學、經濟學以及發現作為主要理論支撐。其中，行政管理學是一項研究國家行政有效管理體制及其重要規律的學科，明確了政府的職能，給屬于政府管理活動的城市規劃管理提供了理論支持;由于城市規劃設計中涉及到了政府、開發商、公眾等多方的合法利益以及行為博弈，因此經濟學是其理論中必不可缺的重要內容;同時，城市規劃的法治要求及其對制度環境基礎的依賴性決定了在法學理論指導下建立起控制性詳細規劃相關的法規體系與決策機制是十分必要的。

2.與規劃管理的聯系。規劃管理主要指的是提供具體開發項目的規劃條件并對相關建設實行管理，又被稱為規劃控制。作為政府的重要職能，城市規劃管理由相關管理者利用相應的管理手段來對管理對象做出規范，在確保合理分配、利用城市土地資源的基礎上促進城市利益的提升。在我國的市場經濟體制環境下，傳統的修建性詳細規劃難以滿足城市規劃管理工作根據規劃意圖實現土地的合理使用、環境的科學控制、建設的健康發展這一最終目標的要求，作為規劃管理工作的重要依據，有條例的規范化控制性詳細規劃在為開發建設與開發行為規范提供指導的同時給規劃、實施、管理間的有機銜接提供了有效的手段。

三、山地城市實施控制性詳細規劃的要點與重要性

在進行城市控制性詳細規劃編制時需要遵循安全第一、尊重自然、方便實施、節約用地的原則。而山地城市的控制性詳細規劃在遵循以上原則之外，還需區別于平原城市的控制性詳細規劃，考慮到山地區域的自然景色較為優美且具有十分鮮明的山地區域特色，在規劃時應當因地制宜，對這些山地特色進行合理的突出。另外，山地的地形分隔使得山地城市的建設用地較為零散，在規劃時還要運用拓展思維來對用地供給規模進行合理的控制，給后續建設留下充足的空間。在山地城市的控制性詳細規劃確定時必須強化對山地地形的分析，在因地制宜原則下對道路的路網進行確定，并在考慮山地具體情況的基礎上確定控制的各項指標。

城市規劃是政府的一項關鍵性公共政策，在城市規劃過程中需實現政府對城市土地資源的合理調節與控制，給城鄉發展建設提供正確的指導，在維護社會公平的基礎上對公共利益與安全做出保障。山地城市的控制性詳細規劃為山地城市的建設與發展提供了指導，對于促進城市空間資源的合理利用、發揮山地城市的社會功能等都具有十分重大的意義。

四、山地城市控制性詳細規劃的現狀和問題

(一)山地城市控制性詳細規劃的現狀

作為一個多山地的國家，我國的山地面積占據了國土面積的50%以上，很多城市出于地理條件也建立于山地之上。獨特的山地風貌使得山地城市相比較平原城市而言具有自然景觀豐富多樣、地域特色十分鮮明等建設特征。同時由于山地地區的自然生態條件相對比較脆弱和敏感，一些滑坡、崩塌和泥石流等災害往往頻繁發生，且山地城市由于地面比較崎嶇，存在著交通不方便的問題，在加大了山地城市施工難度的同時也增加了施工的成本。受到地形崎嶇、地貌復雜等因素的影響山地城市的規劃區用地通常都被山脈、河流分隔為各個小組團，使得我國山地城市的道路交通規劃設計具有以下四個特點:

1.路網的結構、布局十分復雜，道路的選線工作面臨很大的挑戰，在布線時大多采用曲線元素，受山地高度差的影響，山地城市的道路縱坡大且一些較大的坡具有很長的坡段長度，道路平面、縱斷面的組合難度十分高。

2.山地城市的施工建設涉及到的專業非常多，包括結構、橋梁、排水等各個專業，且專業性要求高，技術之間的相互協調工作復雜，工作量大。

3.地形條件給山地城市的道路規劃、土地利用間的統一協調帶來了極大的困難，在進行道路規劃的過程中必須對道路怎樣做好場地平整、地塊開口位置的合理確定、道路和地塊間高差的科學確定等地塊服務給予充分的考慮。

4.山地城市的道路規劃對建設造價具有很大影響。一方面，受到山地城市道路土石方工程與橋隧擋墻構筑物數量大的影響，工程需要投入較高的資金;另一方面，道路規劃的合理與否對地塊土地后續的整治成本高低產生了關鍵性影響。

(二)山地城市控制性詳細規劃中存在的問題

常規的由某一家規劃公司承擔道路交通規劃等全部規劃編制工作的控制性詳細規則編制模式在應用到山地城市中時具有注重規劃、忽略道路的思想問題，在編制時往往過于看重規劃工作而未對道路交通的重要性給予足夠的關注，采用與平原城市的相同道路規劃辦法忽視了山地城市道路的實際情況，難以對道路規劃的重難點做好準確的把握。同時常規控規編制模式對山地城市的設計經驗不足，使得規劃中平原思路大大多過了山地特色建設，且工具的不完備也造成了定性分析多于定量分析的現象。此外，常規控規編制模式對山地道路缺少深入的規劃與方案的比較分析，技術可行性低、實施的困難大、建設中不必要的資金浪費多，規劃的變動多且矛盾頻繁出現，很難實現有效的協調。種種這些對山地環境的不尊重現象使得山地城市控制性詳細規劃中存在著諸多問題。這些問題主要表現為:

1.山地地形的復雜性易引發沖溝、滑坡等一系列自然災害，控制性詳細規劃中缺乏對自然災害的全面分析使得其防災措施不完善。

2.山地城市區域具有生態敏感性與脆弱性，而在山地城市的控制性詳細規劃中忽視了該特性，缺乏對山地城市生態價值的正確認識，在規劃過程中對生態平衡、環境保護的重視度不足，導致了山地城市環境的惡化。

3.片面追求圖面效果而忽視了對山地特色的體現，很多山地城市的控制性詳細規劃利用平原城市的規劃方法所創造出的空間序列結構過于嚴謹，缺乏山地特色。

4.缺少對山地情況的全面考慮，使得實施的效果不佳。在對山地容積率等控制指標進行確定時沿用了平原城市指標，對山地的實際人口密度、經濟條件等欠考慮，無法給山地城市建設提供合理的指導。

五、山地城市控制性詳細規劃的應用(重慶某山地城市為例)

(一)概況

作為重慶市的重要外圍園區，重慶市某工業園區位于重慶主城區的北部與北碚區東南部，西靠中梁山且其他三面臨嘉陵江，具有非常豐富飛自然景觀，地質災害少、結構好，是重慶市主城區北上戰略當中的主要拓展區。該工業園區的規劃人口為50萬人，總規劃用地面積近50km2。規劃區域中建設用地的海拔基本保持在250m-400m 的范圍內，地形具有很大的起伏，且臨近嘉陵江的區域內有多條小溪與溝渠等，山地地貌特征十分典型。

(二)編制模式

1.新模式的編制。山地城市的控制性詳細規劃以規劃編制、審批和實施為主要內容，在規劃編制中以減小土地整治、規劃區域中各基礎設施的造價、實現土地利用性質的合理規劃、確保土地價值的充分發揮、促進控制性詳細規劃質量的提升作為重點任務，在對山地城市控制性詳細規劃進行實施時以防止對規劃的頻繁調整、尊重法律文件的效用、實現規劃管理質量與效率的全面提高作為核心目標。重慶市規劃局在全面貫徹、落實科學發展觀的要求指導下在不斷的探索中對山地城市的控制性詳細規劃的編制模式做出完善與創新，積極打破傳統模式嘗試新的編制模式，在編制中極大地吸納了規劃設計經驗豐富的一些專業道路設計單位與人才，利用道路工程設計方法、軟件等在工程方案設計深度的要求下編制出了山地城市的道路交通專項規劃，在探索中創新了山地城市控制性詳細規劃編制的模式。

2.規劃的工作內容。道路交通專業參與分析、收集經濟、社會等多方面的基礎信息并同相關主管部門做好交流與配合，對規劃功能、定位等進行明確;綜合考慮區域地形特征、交通條件、規劃成果、城市結構與布局以及城市規劃專業知識對山地城市的路網結構進行擬定;在分析建筑規模、空間布局等基礎上建立起交通的相應分析模型來對交通需求進行分析、對交通量進行合理預測、對路網結構進行復核與調整，并做好公交線路的規劃和公交停車港、站場、設施的布置;利用專業軟件優化道路的平面與縱斷面線形，包括比選局部方案與立交方案、道路交通的一體化設計、設計道路縱斷面拉坡與道路豎向的優化、優化排水系統的設計等，并利用三維透視檢查法對平縱線形的組合進行動態檢查。

(三)特點

1.突破了傳統的主觀判斷與定性分析的交通分析、預測方法，宏觀交通預測模型軟件、中觀交通分析模型軟件的應用提高了預測的準確性，給方案確定、路網優化等創造了良好的科技支持。

2.突破了傳統模式中依據道路交叉口中心標高、距離來對縱坡進行計算、控制的局限，根據工程設計方案來深度完成平面、豎向的規劃，確保道路的坡長等各項指標符合相應的規范，解決了規劃難實施的不足。

3.傳統模式中存在著立交規劃規模不合理、地形地貌缺少有機結合、經濟效益差、土地資源浪費等問題，新模式中在分析相交道路等級、流量、地形條件等因素的基礎上來對立交規模、形式等做出確定，更加合理、經濟。

4.改變了傳統規劃模式中對道路沿線地塊的使用缺乏考慮的情況，依照沿線場地的具體情況對道路設計標高進行科學的調整，確保了平場、道路豎向設計之間的協調與土石方挖坑、填坑間的綜合平衡，促使了建設成本的進一步減小。

5.在新模式的山地城市規劃設計中提高了對業主意見的重視度，在準確把握業主的想法后向業主提供平整場地、建設進行時間順序等建議，提高了開發建設的科學性。

六、討論

2020年前重慶市該工業園區的用地面積為30km2左右，包括了7 個標準分區，由各研究院共同參與編制的山地城市控制性詳細規劃在通過專家評審、政府批準后開始實施。目前該工業園區的道路基礎設施建設正處于高峰期，區域中所規劃的約100km 的快速路、城市主干路與次干路中完成設計并辦理好規劃手續的高達百分之七十，其中約一半左右的道路已建設或已投入使用，并且在實施過程中未出現道路設計原因而引起控制性詳細規則更改的情況，獲得了顯著的成效。該工業園區的具體實踐證明，道路設計單位參與編制這一新模式下所確定的山地城市控制性詳細規劃具有很高的可行性，可以進行大力的推廣與普及。

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