關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革的措施和思考

李羅娜

(長(zhǎng)安大學(xué)建筑學(xué)院，陜西 西安 710018)

無(wú)論是在政治層面，經(jīng)濟(jì)層面，亦或者是我們比較了解的規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)化一直是一個(gè)百談不厭的熱門話話題。從“十一五” “十二五”規(guī)劃到展望“十三五”，從城市環(huán)境、城市景觀到城市發(fā)展，城市化貫穿在我們身邊的每一個(gè)角落。我們生活在城市里，成長(zhǎng)在城市里，這個(gè)城市的一草一木，一靜一動(dòng)都影響著我們，那么我們作為一名城市的孩子，也有義務(wù)也有責(zé)任去了解這個(gè)城市，思考城市問(wèn)題，為城市未來(lái)的發(fā)展進(jìn)一點(diǎn)微薄之力。

1、目前城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展無(wú)疑需要進(jìn)行用地的擴(kuò)張來(lái)滿足人口的需求，然而城市用地的擴(kuò)張并沒(méi)有為農(nóng)村的遷移人口提供生活用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地。與此同時(shí)城市戶籍制度還未得到解決，城市流動(dòng)人口也無(wú)法獲得基本的城市公共服務(wù)，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)永久性的遷移和完全城鎮(zhèn)化。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)民供為了規(guī)避未來(lái)的事業(yè)分線也不愿意放棄農(nóng)村土地，出現(xiàn)了“一戶多宅”“空心村”等現(xiàn)象。加之現(xiàn)有征地制度的不夠完善使得農(nóng)地征收時(shí)按征收土地原用途補(bǔ)償，農(nóng)民被排除在土地增值收益之外。那么如何公平分配土地增值收益問(wèn)，如何解決流動(dòng)人口住房和公公服務(wù)問(wèn)題，從而促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化就成為了“新型城鎮(zhèn)化”的核心問(wèn)題。

2、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化改革的措施

首先戶籍改革方案嚴(yán)重滯后于人口跨區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，需要推動(dòng)戶籍改革和配套服務(wù)問(wèn)題。其次是為流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化所采取的措施應(yīng)該具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。最后應(yīng)進(jìn)行純農(nóng)區(qū)土地制度的改革，提出農(nóng)村土地有償退出機(jī)制。根據(jù)對(duì)上述框架的深入總結(jié)與分析，筆者提出了四點(diǎn)主要內(nèi)容，下面我們就來(lái)進(jìn)行具體探討。

2．1．推動(dòng)以公共服務(wù)為主的戶籍改革制度

國(guó)家在政治層面上已經(jīng)意識(shí)到了，戶籍制度是影響真正意義上城鎮(zhèn)化的一個(gè)門檻。放開落條件并不意味著由于城鄉(xiāng)戶口所引起的公共服務(wù)的差異就會(huì)就此消失．就此提出了三點(diǎn)城市戶籍應(yīng)享有的基本公共服務(wù):城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的補(bǔ)貼性住房安排，以及流動(dòng)人口子女的平等就學(xué)機(jī)會(huì)。對(duì)這三點(diǎn)進(jìn)行深入思考，我們不難發(fā)覺(jué)，低保上的支出幾乎可以忽略，因?yàn)榱鲃?dòng)人口通常都有就業(yè)。于是，解決流動(dòng)人口住房問(wèn)題以及其子女的平等就學(xué)機(jī)會(huì)就構(gòu)成了流動(dòng)人口舉家遷移并實(shí)現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)條件。然而，盡管中央一直施加壓力，但地方政府對(duì)于建設(shè)保障性住房的積極性仍然不高。其一是改革目標(biāo)設(shè)定過(guò)于保守，其二是缺乏有效的配套改革措施。實(shí)際上，有效的配套改革措施不但可以促進(jìn)戶籍制度改革而且還可以在短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．2以農(nóng)村村土地制度改革為切入點(diǎn)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化

土地制度的改革是戶籍制度改革的關(guān)鍵所在，有利于城市流動(dòng)人口能夠共享土地增值收益并實(shí)現(xiàn)永久性遷移。我們可以對(duì)“區(qū)段征收”的土地開發(fā)模式進(jìn)行創(chuàng)新，讓政府與原土地的權(quán)利人進(jìn)行合作開發(fā)，從而使政府獲得城市所需要的發(fā)展用地，而原土地的權(quán)利人以固定比例抵價(jià)地。

同時(shí)流動(dòng)人口的住房及子女教育問(wèn)題也可以運(yùn)用上述思路，通過(guò)賦予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民一定的土地開發(fā)權(quán)力，在保證土地國(guó)有化的前提下，原土地權(quán)利人上繳部分土地作為基礎(chǔ)設(shè)施融資用地和公共事業(yè)用地，剩余土地進(jìn)行出租建設(shè)開發(fā)，合法為流動(dòng)人口提供短期住房。政府也可在這一過(guò)程中開發(fā)相關(guān)稅費(fèi)，利用這些稅費(fèi)和之前免費(fèi)獲得的土地來(lái)建設(shè)公立學(xué)校。

只要政策得當(dāng)，短期內(nèi)就會(huì)增加村民建設(shè)出租房的積極性，從而提升對(duì)國(guó)內(nèi)過(guò)剩的鋼筋、水泥、能源的需求。從長(zhǎng)期看，低端勞動(dòng)力的供給也可以拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2．3推動(dòng)低效工業(yè)用地的再開發(fā)，化解地方債務(wù)

然而事實(shí)上，目前地方政府正負(fù)債累累，讓地方政府去支持上述土地改革制度幾乎是不可能的。那么如何為政府籌資呢?這就要把眼光放到了目前利用率低下的工業(yè)用地上，對(duì)它們進(jìn)行集約化利用，通過(guò)節(jié)余土地來(lái)增加城市住房用地，為政府籌資。

首先政府可以給原制造企業(yè)預(yù)留一部分商、住用地，通過(guò)統(tǒng)一變更用地性質(zhì)后再進(jìn)行出讓。其次是政府溢價(jià)回首一部分閑置工業(yè)，再統(tǒng)一收儲(chǔ)出讓。允許原用地商與開發(fā)商的直接市場(chǎng)化交易，而讓政府從交易中獲取增值稅，從而改變城市政府壟斷城市商、住用地的局面。

當(dāng)然要實(shí)現(xiàn)上述改革，首先要嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張，這樣政府才會(huì)把眼光集中在存量工業(yè)的集約利用上。低效工業(yè)的重整轉(zhuǎn)化將會(huì)為地方政府帶來(lái)可觀的收入，除了部分讓利給企業(yè)以外，地方政府仍能獲得土地出讓金收入、土地增值稅收入以及新增房地產(chǎn)開發(fā)稅等。

2．4在純農(nóng)區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)地整理及折抵建設(shè)用地指標(biāo)并跨區(qū)交易

新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力將為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來(lái)契機(jī)，也有助于政府積累財(cái)力實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。并且只有妥善地解決流動(dòng)人口城市定居的問(wèn)題，才能使其永久的退出農(nóng)村承包的宅基地。

農(nóng)地確權(quán)賦予了農(nóng)民更完整的土地權(quán)利，有利于土地利用效率的提升。同時(shí)在農(nóng)地整理的基礎(chǔ)上進(jìn)行確權(quán)，相當(dāng)于把蛋糕做大再切分，這樣不但有助于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高，而且還可以有效化解農(nóng)民間的矛盾。村集體可以新增建設(shè)用地指標(biāo)的收益對(duì)已在城市定居的流動(dòng)人口的農(nóng)村土地進(jìn)行贖買，并無(wú)償分配給農(nóng)村流動(dòng)人口，擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)規(guī)模。這一舉措兼顧了城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和耕地保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。

3．思考

面對(duì)目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的大量問(wèn)題，推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化“已經(jīng)勢(shì)在必行。目前雖然已經(jīng)就新型城鎮(zhèn)化的改革提出了戶籍制度改革、土地制度改革等一系列做法。然而它是片面的，淺顯的，城鎮(zhèn)化是一個(gè)龐大的問(wèn)題，無(wú)論是改革措施的更新還是制度實(shí)施的推進(jìn)，都不可能一蹴而就的完成，它是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，也許在未來(lái)幾十年，甚至幾百年才能得到解決，可它所能展望的未來(lái)無(wú)疑是美好的，動(dòng)人的，是中國(guó)真正邁向經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)達(dá)的一個(gè)里程碑。