新常態(tài)下農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究——以盤錦墾區(qū)為例

王 越

(遼寧省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計院，遼寧 沈陽 110006)

1.引言

2015年，中央一號文件提出“我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，如何在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位、促進農(nóng)民持續(xù)增收，是必須破解的一個重大課題[1]。”同時，文件首次從國家層面明確了農(nóng)墾的改革發(fā)展方向、重點、路徑和任務。可見，新常態(tài)下“三農(nóng)”問題亟待破題，農(nóng)墾發(fā)展面臨新的機遇。

農(nóng)墾與農(nóng)村相比，土地所有制性質(zhì)是國有[2]、勞動者身份是國有企業(yè)職工、土地承包是建立在勞動合同基礎上的經(jīng)營合同關系，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中具有組織化程度高、規(guī)模化特征突出、產(chǎn)業(yè)體系健全等獨特優(yōu)勢。多年來，農(nóng)墾在保障糧食安全、推進城鎮(zhèn)化、屯墾戍邊等領域做出了重大貢獻。新時期，農(nóng)墾將承擔建設國家重要農(nóng)產(chǎn)品基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范力量的歷史使命。農(nóng)墾是“三農(nóng)”的重要載體，城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，新常態(tài)下研究農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的理論意義與實踐價值。

2.盤錦墾區(qū)發(fā)展歷史與現(xiàn)狀概況

2.1 發(fā)展歷史

盤錦墾區(qū)覆蓋盤錦市大部，地處遼寧省西南、遼寧沿海經(jīng)濟帶中部，位于遼河下游平原地區(qū)。早在建國之初，國家便在該區(qū)域設立農(nóng)場，至今開發(fā)60余年來，盤錦墾區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，已由昔日人煙稀少的南大荒，發(fā)展成為如今的魚米之鄉(xiāng)，以及國家重要的商品糧基地。

2.2 現(xiàn)狀概況

盤錦墾區(qū)現(xiàn)有26家國有農(nóng)場，是遼寧省國有農(nóng)場的主要集中地區(qū)①，占全省國有農(nóng)場數(shù)量的23.85%;是盤錦市農(nóng)村地域的主要組成部分，涉及盤錦市②的22個鎮(zhèn) (含大洼、盤山兩縣縣城，以及20個一般建制鎮(zhèn))。同時，盤錦墾區(qū)是遼寧農(nóng)墾經(jīng)濟和盤錦市農(nóng)村經(jīng)濟的主體，據(jù)不完全統(tǒng)計經(jīng)濟總量在省市中所占比例分別高于55%和70%。

截止2013年末，盤錦墾區(qū)有土地面積418.86萬畝，其中耕地面積154.96萬畝，總?cè)丝?1.95萬人，從業(yè)人員27.45萬人③，分別占遼寧省農(nóng)墾系統(tǒng)的53.7%、59.6%、55.3%、55.9%，以及盤錦市總量的68.95%、78.38%、40.30%、29.33%。

3.盤錦墾區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀特點與存在問題

3.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以個體經(jīng)營為主

盤錦墾區(qū)土地平坦，集中連片，人均占有耕地面積相對較多，且農(nóng)業(yè)機械化程度較高，但土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營的程度不高。調(diào)查顯示④，盤錦墾區(qū)僅有20%的家庭存在土地流傳，流轉(zhuǎn)面積多數(shù)在5－10畝，土地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段;農(nóng)業(yè)耕作方式仍以家庭為單位的耕作方式為主，每戶耕地面積多數(shù)在10－15畝，規(guī)模化程度不高。

3.2 社會保障體系基礎良好

盤錦墾區(qū)的從業(yè)人員多數(shù)為農(nóng)場職工，農(nóng)墾系統(tǒng)有較好的社會保障基礎;其他從業(yè)人員，近年來隨著社會保障制度的改革，社會保障體系也在逐步健全。調(diào)查顯示，87%的農(nóng)戶參加了新型合作醫(yī)療，56%的農(nóng)戶辦理了養(yǎng)老保險，且有近15%的農(nóng)戶獲得了最低生活保障和社會救助中的生產(chǎn)救助等，社會保障的覆蓋率達到97.5%。

3.3 城鎮(zhèn)化整體水平較低

目前，盤錦墾區(qū)城鎮(zhèn)化率不足40%，遠遠低于盤錦市總體水平 (69.85%)，以及遼寧省的平均水平 (65.65%⑤)。現(xiàn)狀城鎮(zhèn)中，大洼縣城人口規(guī)模約10萬人，盤山縣城近5萬人，其他建制鎮(zhèn)多數(shù)在1萬人左右，城鎮(zhèn)規(guī)模小、輻射帶動作用有限。墾區(qū)村鎮(zhèn)與境內(nèi)其他集體村鎮(zhèn)和油田村鎮(zhèn)相比較，多數(shù)村鎮(zhèn)存在建設風貌千篇一律、環(huán)境質(zhì)量差、教育和醫(yī)療等服務設施配套不足等問題。

3.4 城鎮(zhèn)化發(fā)展動力不足

按照城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動力。盤錦墾區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎良好，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中一產(chǎn)比重超過45%，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。墾區(qū)所依托的區(qū)域盤錦市是我國重要的重化工業(yè)城市，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二產(chǎn)比重接近70%，且以石油化工、裝備制造為其主導產(chǎn)業(yè)，該類產(chǎn)業(yè)具有資本、技術密集型的特點，對剩余勞動力的吸納能力有限。

3.5 城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)墾的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮

農(nóng)墾在其土地性質(zhì)、生產(chǎn)組織等方面與集體村鎮(zhèn)相比存在一定的比較優(yōu)勢，同時享受國家惠及農(nóng)業(yè)、農(nóng)墾職工、危房改造等特殊政策，但在具體的運行過程中因體制機制等制約，其優(yōu)勢普遍未得到充分發(fā)揮。盤錦市長期推進國有農(nóng)場的改革探索工作，目前農(nóng)場普遍和鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府合署辦公，多數(shù)按“大政府、小企業(yè)”運營，但實際上大部分農(nóng)場并未實現(xiàn)真正的企業(yè)化運作[3]，一定程度上限制了墾區(qū)的發(fā)展建設。

4.新常態(tài)下推進盤錦墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化的對策建議

4.1 推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)

充分發(fā)揮墾區(qū)土地國有的優(yōu)勢，鼓勵對土地的租賃經(jīng)營，并探索股份制的經(jīng)營模式。可借鑒山東萊蕪的經(jīng)驗，推進土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化和國有農(nóng)場資產(chǎn)股份化。同時，可結(jié)合農(nóng)戶+農(nóng)戶、專業(yè)大戶+農(nóng)戶、公司+基地+農(nóng)戶等土地經(jīng)營形式，推進土地流轉(zhuǎn)。加快農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地流轉(zhuǎn)制度，探索土地集約節(jié)約利用的新機制。建立土地規(guī)模流轉(zhuǎn)風險基金，降低土地規(guī)模流轉(zhuǎn)風險。

4.2 實現(xiàn)公共服務均等化

完善墾區(qū)勞動力就業(yè)服務機制，健全城鄉(xiāng)、油地統(tǒng)一的人力資源市場;加大對農(nóng)民工技能培訓投入力度，積極推進與重點園區(qū)的訂單式培訓等，為墾區(qū)農(nóng)民提供更廣闊的就業(yè)渠道。可借鑒成都“雙放棄換社保”的經(jīng)驗，按照“土地換社保”的思路，不斷完善失地農(nóng)民社會保障體系。優(yōu)先保證教育投入，探索城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)融合發(fā)展機制。通過公共服務均等化，逐步培養(yǎng)墾區(qū)農(nóng)村人口的“市民意識”，從根本上實現(xiàn)農(nóng)民市民化。

4.3 推進宜居鄉(xiāng)村的建設

以盤錦市打造全省宜居鄉(xiāng)村樣板為契機，以墾區(qū)發(fā)展基礎良好、特色鮮明的村鎮(zhèn)為依托，推進宜居鄉(xiāng)村的建設。因地制宜，科學定位村鎮(zhèn)職能，突出農(nóng)場產(chǎn)業(yè)、區(qū)域特色，注重生活品質(zhì)和文化塑造，避免千篇一律，建設功能完備、特色鮮明的村鎮(zhèn)。重點是以環(huán)境整治為突破，以民風建設為根本，實施綠化、暢通、凈化、碧水等工程，改善人居環(huán)境，增強服務功能，實現(xiàn)宜居、舒適、生態(tài)、文明的美麗鄉(xiāng)村建設目標。

4.4 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

依托墾區(qū)及周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)資源豐富、特色鮮明的優(yōu)勢，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。積極發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)以工帶農(nóng)，以農(nóng)促工。依托大遼河、紅海灘等旅游資源，積極發(fā)展旅游業(yè);以遼寧省融入“一帶一路”國家戰(zhàn)略為契機，發(fā)揮盤錦市的資源及港口等優(yōu)勢，大力發(fā)展冷鏈物流業(yè)和商貿(mào)服務業(yè)等，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過產(chǎn)城融合，加速要素流動，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，強化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力。

4.5 深化國有農(nóng)場體制機制改革

推進政府和企業(yè)職能的徹底分離，確立農(nóng)場的市場主體地位，并按照《公司法》的要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。按照產(chǎn)權(quán)清晰、責權(quán)明確的原則，理清國有農(nóng)場的產(chǎn)權(quán)范圍，確定國有農(nóng)場擁有經(jīng)營國有資產(chǎn)的權(quán)利，包括對國有農(nóng)場土地、農(nóng)田水利基礎設施、場辦企業(yè)中的國有資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)等的經(jīng)營權(quán)。按照公司制企業(yè)的要求，實現(xiàn)公司制運營，推動墾區(qū)轉(zhuǎn)換經(jīng)營體制機制，建設大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，引領墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

5.結(jié)論

農(nóng)墾是在特殊歷史時期，國家的重要戰(zhàn)略部署，農(nóng)墾城鎮(zhèn)化是國家新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)墾對于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻顯而易見，雖然在運行過程中存在一定問題，但也積累了豐富的經(jīng)驗。新常態(tài)下，農(nóng)墾以農(nóng)業(yè)為基礎、以農(nóng)工為主體、以國有農(nóng)場為基本組織單元的發(fā)展模式，符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體要求，有其推廣的可能性與必要性。同時，農(nóng)墾作為我國廣大農(nóng)村地域與集體經(jīng)濟并存的一種經(jīng)濟組織形式，應引起城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者乃至社會各界的廣泛關注，以揚長避短打造國家新型城鎮(zhèn)化的先行區(qū)與示范區(qū)。

注釋:

①遼寧農(nóng)墾系統(tǒng)下轄109個國有農(nóng)場，遍布全省14個地級市.②盤錦市現(xiàn)轄2個區(qū) (雙臺子區(qū)、興隆臺區(qū))、2個縣 (盤山縣、大洼縣)、28個鎮(zhèn)和28個街道.

③數(shù)據(jù)來源:遼寧2013年農(nóng)墾國有農(nóng)場環(huán)境綜合整治方案.

④數(shù)據(jù)來源:盤錦市典型農(nóng)場職工抽樣調(diào)查問卷 (2012年)，以下調(diào)查數(shù)據(jù)來源相同.

⑤數(shù)據(jù)來源:遼寧社會發(fā)展水平2013綜合評價.

[1]中共中央、國務院.關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見[Z].人民網(wǎng).2015.2.1.

[2]王守聰.明確方向和路徑加快農(nóng)墾改革發(fā)展[N].中國改革報.2015.3.1.

[3]魏鐵剛，王偉清.盤錦市國有農(nóng)場改革調(diào)查 [J].中國農(nóng)墾.2009(8):23－24.

[4]許經(jīng)勇.新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化模式[J].宏觀視界.2015(2):10－13.