“官邸制”：經驗借鑒與新時期改革

黨的十八大后，中央作出了轉變作風的“八項規定”，在社會上產生了廣泛的影響。黨的十八屆三中全會中提出探索實行官邸制，它被放在第十個改革領域“強化權力運行制約和監督體系”中，表明這是黨中央用制度管權管事管人、健全預防腐敗體系的制度保障之一。習近平同志指出，《決定》對反腐領導體制和工作機制進行改革的措施都是在總結實踐經驗、吸收各方面意見的基礎上提出來的。此次三中全會在加強反腐敗體制機制創新和制度保障頂層設計上具備可操作性程度前所未有，既指明了方向又分清了層次。探索官邸制將開辟有史以來“最大膽”的反腐敗格局，是《決定》一大創新，充分反映了政府試圖通過主動推進制度化進程來抑制腐敗現象的努力和決心。

一、官邸制的含義及提出的背景

（一）官邸制的含義

所謂官邸制，就是針對官員群體而設計的一種住房制度，官員只有居住權沒有產權，任職期滿后退出官邸［1］。官邸制既是中國官員福利住房，也是西方國家目前多采用的官員住房制度，通俗的說便是：“鐵打的房子流水的兵”。

官邸和官宅都應該由國家所有，按照規定配置內部設施，費用由國家承擔。很多國家規定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監督，并建立嚴格的糾錯機制，防止政府高級官員謀取住房特權。

（二）官邸制提出的背景

新中國建立后至改革開放前，我國實行的是典型的福利分配制度。改革開放后出臺了一系列的住房改革制度，住房制度改革取得重大進展，但同時暴露出一些突出問題。領導干部利用職權、“以權謀房”的腐敗形式開始出現，一些腐敗官員涉及的房產腐敗問題，令社會震驚。原鐵道部長劉志軍貪污腐敗案中，僅涉及的房產竟然高達347套。此外，干部交流、異地任職，客觀上為官員濫用權力“以權謀房”提供了便利，造成了國有資產嚴重流失，甚至失控。

正是鑒于以權謀房現象日益嚴重，其危害日益顯現，十八屆三中全會要求規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，積極探索“官邸制”，體現了黨和國家銳意改革的探索創新精神，也凸顯了穩妥推進的嚴謹細致態度，更體現了國家遏制領導干部住房腐敗的堅定決心。

二、國外實行官邸制的經驗借鑒

國外實行官邸制的范圍、對象、標準各不相同，但對國家領導人以及高級官員在任期內解決住房問題帶有共性，筆者選取了兩個西方國家美國、德國，一個亞洲國家日本進行比較借鑒，希望得到有利于中國官邸制建設的啟示。

（一）實行“官邸制”的對象限制嚴格

美國對主要官員，如總統、副總統等市長及以上干部，憲法明確規定聯邦政府或州政府應當提供官邸，官員在任期間可以享用，任職結束后則應搬出。出于安保問題的考慮，總統、副總統、州長及副州長必須居住官邸，而市長則可自由選擇自愿放棄居住官邸的權利，自購居所居住。德國實行“官邸制”的對象，主要是在任的高級公務員，包括總理、聯邦政府各部部長，總理必須進駐官邸，各部部長可進駐官邸，也可自有或者租用住房。日本只有首相和房屋長官擁有官邸外，其余官邸一律廢除。

以上我們可以看出美國副州長以上級別官員必須住官邸，且有嚴格的法律規定；德國官邸制對象與美國相比范圍較小，且具有靈活性；日本則只為首相和房屋長官保留官邸，與美國、德國相比范圍更小。

（二）官邸制使用費用安排多樣

美國的公務員住房制度是公務員信貸聯盟支持的自由市場型。美國官邸由居住而產生的費用均由政府預算支出。對議員實施住房租賃津貼補貼制度，補貼具體數額由金融委員會審定。德國所有的聯邦官邸，均由聯邦政府出資，根據現有財力配備相應的設備和家具、維護保養，并對維護保養作出嚴格規定。在日本，官邸是公務員宿舍的一種，日本對公務員宿舍的管理實行由國家統收統支的辦法，即公務員宿舍由中央政府和各級地方政府投資建設，建成后進行單獨管理，所收租金全部交國家，房屋的維修和管理費用全部由國家報銷［2］。

從國際經驗可知，公務員住房主要通過三種途徑解決：一是資金補助，給公務員高于平均水平以上的工資或者購房補貼，使他們能夠買得起商品房。二是官邸完全由政府出資，并作出嚴格規定。三是政府為公務員提供低價租賃住房。此外我們還應注意，除了維護國家形象所必須的“官邸制”住房外，國外實物型公務員住房保障通常有三個明顯特點：一是以只租不售的租賃型住房為主，二是重點保障的對象是年輕或者低端崗位的公務員，三是只保障基本住房需求不包括享受性需求。這些也深深值得我國借鑒。

（三）官邸產權公有、使用公開透明、接受社會監督

世界各國成為著名旅游景點的官邸比比皆是，如美國的白宮、法國的愛麗舍宮和英國的唐寧街10號等。它們的共同點是：“鐵打的官邸流水的官”，上臺就住，下臺就走。官員對官邸只有居住權，沒有產權，即官邸的公家性質不能變［3］。

國家按照規定配置官邸內部設施，費用由國家承擔。很多國家規定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監督并建立嚴格的糾錯機制，防止政府高級官員謀取住房特權［4］。

三、新時期我政治體制改革中“官邸制”的路徑初探

我國古代實際上也實行過“官邸制”之實，當時的“官舍”即當今所說的官邸。秦漢以后，國家開始向異地赴任官員提供官舍，并逐漸趨向制度化。“官邸制”在中國有實施的良好土壤。“官邸制”在發達國家實行多年，實踐表明該項舉措可以有效制約官員住房腐敗。我國幅員遼闊、人口眾多，官員數量也隨之增多，因此我國應充分借鑒國外先進經驗，建立具有中國特色的社會主義官邸制度。

（一）明確“官邸制”對象

中國官員群體數量非常龐大，但是資源有限，只能允許少數官員入住官邸。要明確官邸制的使用對象和標準。充分借鑒國外經驗并結合我國實際，確定“官邸制”入住人群，不同級別領導干部“官邸”的建造標準和資金來源，以及使用權和所有權關系、違規違紀責任等。我國實行官邸制范圍應限定在四個層面：國家層面領導、省市層面領導、市縣層面領導、異地交流的領導崗位。納入“官邸制”的具體人數應該科學合理計算，堅持“少數人納入官邸制”原則，以免造成公共資源的浪費。

（二）清理領導干部現有住房

目前干部住房腐敗形勢既復雜又廣泛，只有摸清底數，才能分類解決。清理的一個標準是對多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面按照市場租金標準，加倍房租；另一方面就是紀檢監察部門出面，對逾期不退的給予黨紀政紀處分。建立領導干部住房申報制度及住房檔案的同時，推動官員財產申報制度［5］，加強領導干部住房制度動態管理。建立和健全領導干部住房腐敗的問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究范圍［6］。建立和完善不動產登記制度，2014年7月30日國務院法制辦公布的《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》，將促進建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，將各級登記機構信息納入統一基礎平臺，實現信息實時共享，政府相關機構可以通過這個平臺查詢官員房產信息，促進領導干部住房排查摸底工作的展開。

（三）官邸制與住房公開同步施行

探索實行官邸制度的同時還要推進公務員住房公開制，自覺接受社會監督。一方面，要公開不同級別領導干部的住房標準；另一方面暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報機制，切實保障群眾對干部住房監督的權利［7］，以便于群眾對納入官邸制的官員進行監督。對于納入官邸制之外的官員、公務員住房不進行有效地治理，不能從根本上杜絕腐敗問題。在把少數官員納入官邸制的同時，還應對大多數沒有納入官邸制的官員、公務員以及國企領導設計相應的監督制度，實行公務員住房公開制，這是防止大多數官員、公務員“以權謀房”的有效舉措①。總之，只有官邸制與公務員住房公開制同步實行，才能封殺“以權謀房”。

（四）自下而上逐步推廣

任何制度的變遷都是需要一定時間和考驗的。推行官邸制，必然受到阻力，但是阻力再大也不能妥協。可以自下而上逐步推廣。縣級領導最容易出現以權謀房的情況，而且與百姓產生直接的隔膜。因此縣級帶頭實行能更好的拉近與百姓的關系，減少基層腐敗，重塑政府公信力。在縣級摸索出經驗后，再到市級、省級逐級推廣，這樣才能形成逐漸成熟、完善的“官邸制”，減少住房腐敗。

官邸制是建立在一定范圍、達成共識的基礎之上的有效遏制官員住房腐敗的制度，但我們要深刻認識到官邸制不是一個萬能的制度，它不能解決所有出現的官員住房問題，良好有效的官邸制一定要在一系列配套制度的約束下才會發揮作用。國外實行官邸制無不是在一整套制度條件下才發揮效果。“官邸制”是一項全新的改革，在推進的過程中肯定會遇到各種困難和問題，落實黨的十八屆三中全會的精神，全面深化改革，要有堅決啃掉改革硬骨頭的信心和決心。望改革者們大膽改革的同時，不要忽視細節問題，把權力關在制度的籠子里又要讓權力在陽光下運行，銳意進取，攻堅克難，譜寫改革開放偉大事業歷史新篇章！

[1]馮海寧.官邸制要與住房公開同步施行[N].法制日報，2013-11-18.

[2]姚小平.日本的公務員住房制度[J].中國房地信息，1999(10).

[3]陳孟.中國特色官邸制該參考誰[N].中國經濟導報，2013-11-26.

[4]柳玉鵬.國外如何執行官邸制[N].西部時報，2013-11-22.

[5]王學進.實行“官邸制”須有配套機制[N].寧波日報，2013-11-18.

[6]江玉凱.“官邸制”深化政府改革的題中之義[J].國家智庫，2010(2).

[7]江玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改的重要內容[J].決策探索，2010(07).