群眾路線的一體化政策過程分析

群眾路線是黨的根本的政治路線和組織路線，也是黨風建設的重要內容。自毛澤東提出群眾路線的概念以后，劉少奇、鄧小平等黨的領導人從黨的建設的角度作出解釋和延伸，劉少奇在1945年黨的七大所作的關于修改黨章的報告（《論黨》）中，將其解釋為“一切為了人民群眾的觀點，一切向人民群眾負責的觀點，相信群眾自己解放自己的觀點，向人民群眾學習的觀點，這一切就是我們的群眾觀點，就是人民群眾的先進部隊對人民群眾的觀點。”［1］他把群眾路線歸結為兩個方面，一是群眾觀點，二是群眾路線的領導方法。1956年鄧小平在黨的八大所作的修改黨章的報告中再次強調以上兩方面內容，而且明確把群眾觀點列入群眾路線之中，把它作為黨的群眾路線的一個重要內容。“我們的基本工作方法就是：領導和群眾相結合，一切工作走群眾路線，放手發動群眾，有領導地層開轟轟烈烈的群眾運動，把群眾的智慧和意見集中起來，依靠群眾的力量來貫徹執行黨的方針政策。”［2］毛澤東本人的解釋更適合從決策模式去理解群眾路線，“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論。……從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，這是基本的領導方法。在集中和堅持過程中，必須采取一般號召和個別指導相結合的方法，這是前一個方法的組成部分。”［3］

作為決策模式的群眾路線，香港中文大學的王紹光教授稱之為“逆向政治參與模式”［4］，它具有自身的特點，不能用西方的決策模式來理解。寧騷的“上下來去政策過程模型”［5］顯然是受到群眾路線的啟發，它的哲學基礎是辯證唯物論和歷史唯物論，同群眾路線一脈相承。但是群眾路線在政策過程各階段，所起的作用到底是什么，它與西方決策模式的區別具體體現在哪里，這是一個需要深入的問題。寧騷教授的模型把政策分為制定過程、執行過程和政策過程的循環。必須說明的是政策過程只是分析群眾路線的邏輯起點和分析的方便，但不能歸結為政策過程，我們將在此基礎上進行理論的提升。因此，我們將群眾路線指導下的決策提煉成“一體化的政策過程模式”，政策過程的各階段是首位連接的閉環，是同一過程的不同方面。新政策的制定就意味著老政策的終結，在政策執行的過程中，同時進行評估、監督與反饋。評估就是監督，監督是通過評估進行的，評估、監督的結果就是反饋的信息，評估、監督和反饋三個過程合而為一；各過程并非必經的階段，而有可能被壓縮；各過程的執行主體都是黨和政府。

一體化的政策過程模式的優勢體現在兩個方面，第一，自上而下的權力運行方向打破了科層制層級節制的限制。科層制是伴隨現代大工業而出現的一種組織結構形式，它要處理上下左右的關系，上下之間實行等級制原則，下級要服從上級的管理和監督；左右的關系就是平行的各部門的關系，建立在專業化的分工基礎之上，要使組織能夠正常運行則需要非人格化的規章制度。層級節制是一級管一級，權力沿層級自上而下，只管直接的下級，而不越級管理下級以外的下級、不干涉它們的運作。但在群眾路線的決策模式中，權力會越過直接的下級指向任意一個下級政府，甚至一竿子插到底深入到最基層——行政村、組（自然村、組不是行政組織）。第二，自上而下的權力運行排除了決策過程中信息自下而上層層傳遞出現的失真。信息是決策的依據，但信息在收集、加工處理、貯存、傳遞等過程中，會因個人偏好出現取舍不當、信息損耗和失真，每多一個環節信息保真的可能性就在降低，即使在信息傳遞網絡化、扁平化的今天，由于發送噪音、傳輸噪音、接受噪音、系統噪音、環境噪音和背景噪音及數量噪音的存在，信息失真再所難免。在群眾路線的決策模式中，上級決策部門通過獨特的渠道，如蹲點、座談、微服私訪，接觸到的是信息的生產者，是信息的源頭，是直接的保真的信息，它沒有損耗、被加工，對于上級排除下級的干擾、排除上下級之間的信息不對稱，其作用立竿見影、迅速快捷。

一、政策制定

在政策制定階段，關鍵在于政策議程的設置，它一般遵循這樣的邏輯順序：焦點事件利益表達→政策活動家→政策窗口→政策議程。焦點事件對社會的影響一般都是消極的，如三鹿奶粉事件與食品安全免檢制度的廢除、孫志剛事件引起的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止、SARS危機后公共醫療和衛生的改革。焦點事件只是一個觸發機制，政策活動家要抓住這個稍縱即逝的機會，打開政策窗口。政策活動家的身份各異，可以是政治家、媒體人、學有專長的專家等，他們利用自己的身份、地位、名望等資源提出解決問題的方案，對決策層施加影響，引起決策層的注意。在政策活動家的推動下，政策窗口打開，于是政策問題提上議事日程。政策窗口打開是非常難得的機會，因為它很可能很快關閉，主要是焦點事件的影響消失、決策層的注意力轉移、領導人的更替等原因。

由焦點事件到議程設置屬于非常態，更不能把焦點事件看作政策議程設置必經的前置程序。常態化的政策議程設置是利益表達→決策系統→政策議程設置，民眾的利益表達經過制度化的渠道，給決策系統施加足夠大的壓力，決策系統對壓力作出反應，政策問題成為決策系統認為必須解決的問題。

在一體化的政策過程模式中，啟動政策議程的約束條件少，不需其他變量的作用就可以打開政策窗口。第一，它不需要利益表達，自上而下的利益體認代替了利益表達，利益表達的制度化渠道被弱化甚至被壓抑。基于對于人民利益的體認，上級黨委、政府或領導人會主動深入到基層，體察民情、調查研究。那么上級為什么要這么做呢，它的動力是什么？可能是更高一級黨委或政府的推動，或最高層的推動，比如此次黨的群眾路線教育實踐活動，就是2013年4月中央政治局的決定，計劃從2013年下半年開始，用一年左右時間，在全黨自上而下分批開展。中央政治局帶頭開展黨的群眾路線教育實踐活動。中國共產黨在長期的革命與斗爭實踐中形成了行之有效的工作方法，這些方法在建設時期仍然是可以利用的寶貴的政治資源。焦點事件打開政策窗口具有強制性，但是我們黨傳統的工作方法中卻有主動推開政策窗口的方法，比如蹲點。毛澤東曾要求領導干部下基層與人民群眾打成一片，同吃、同住、同勞動。在今天，蹲點還會表現出其他形式，在第二批教育實踐活動中，中央政治局七個常委分別選擇一個縣作為聯系點，并且出席聯系點所在省的黨委領導班子專題民主生活會［6］。在蹲點中，領導干部能夠及時發現問題，從而可以自內而外推開政策窗口。焦點事件是領導干部下基層、深入群眾的動力之一，但它的作用有限，體現在范圍小——只能發生在某一地區、事件單一——只能就某一具體問題、影響不大——局限于一定地區。大范圍、深入持久地開展群眾路線活動，則是一種政治動員，執政黨運用手中的資源，自上而下高位推動，層層部署、人人過關。之所以要這么做，與中國的政黨制度有關，中國共產黨作為唯一的執政黨，不存在選舉的壓力，它的壓力來自于自我的危機意識、責任意識，是自我加壓。通過預設真實的或假想的危機，自我加壓，去解決自身存在的問題，實現自我發展、自我革新。第二，政策活動家身份單一，他們是擁有政治資源的各級領導干部或普通公務員。執行群眾路線的上級領導人、巡視組、檢查組、督導組或工作組的優勢在于省去了前述其他政策活動家在議程設置中表達渠道的間接性，比如內參、上書領導人等形式，可以直接啟動政策議程。即使是普通公務員，但他們也是“上面下來的人”，其意見對于問題的解決具有舉足輕重的作用。決策層注意力的分配也屬一種資源，專家、媒體人的意見不一定能引起上層領導的注意，可以說領導視線之外的問題就不能成為問題。受上級黨委或政府的委派下來調查情況的普通公務員，他們的意見理所當然地受到領導的重視。第三，政策窗口打開的時間要比由焦點事件引起的窗口打開的時間長。政策窗口就是解決政策問題的機會，可以說，在上級組織決定往下派出巡視組、檢查組、督導組或工作組的時候，政策窗口就已經打開，一直持續到決策層決定做與不做時為止。并且窗口一旦打開，就很難關上。決策層對于焦點事件的關注是有選擇性的，當然黨政一把手除外，在領導分工負責的情況下，每個領導只會對自己分管的一塊表示關切。下派的各種臨時工作組，在調查清楚問題之后，要在各種會議上，如各級黨委的常委會、各級政府的全體會議，向組織匯報，這就等于揭開了某個問題的蓋子，采取“鴕鳥政策”視而不見是不明智的。負有主要責任的黨政一把手，會承受巨大的外在壓力，消極不作為也會影響自己的政治前途，因此他們一般都會積極地想方設法去解決問題。實際工作中，也確有反應的問題很尖銳，但是解決問題的政策環境不成熟，決策層就會把他們的意見再向上一級黨委政府反映、請示或匯報。雖然問題當時沒有解決，但是決策層解決問題是有輕重緩急、是要先后排序的，在日后一旦時機成熟，先前反映的問題就會成為重中之重、優先解決。

二、政策執行

1990年代開始，國內興起了對政策執行的研究，政策執行的研究集中于“上有政策、下有對策”的研究。對策有人稱之為“變通”［7］、有人稱之為“梗阻”［8］，“變通”或“梗阻”有不同的表現形式，有替換性執行、選擇性執行、象征性執行和附加性執行［9］，或機械執行、野蠻執行、擴大執行、中斷執行［10］。研究者分析了產生梗阻的種種原因，有人認為是政策本身出了問題［11］，有人認為是政策執行主體之間的利益博弈［12］，并據此提出相應的對策。然而，現有的研究忽略了在一體化政策過程中，政策執行與政策制定的關系，及其對于消解政策執行中政策梗阻的獨特的優勢。

政策目標本身可能缺乏明晰性、穩定性、連續性、科學性，由于中國事實上的五級政府導致信息傳遞的自然損耗，政策執行者自身素質的缺陷，等等，都可能是政策執行出現梗阻的原因。然而，由政策制定本身的特點可以衍生出政策執行的特點，利益體認同樣在政策執行階段發揮作用。一體化的政策過程如果有什么缺陷，那么它自身同樣有克服這些缺陷的手段。

我們黨的黨內法規認為，群眾路線，是黨的根本工作路線。保持黨同人民群眾的血肉聯系，是黨的工作作風建設的核心問題，也是黨的建設的核心問題。如何發揮黨同人民群眾血肉聯系的工作作風？利益體認在政策執行階段表現為上級在出臺了一項新政策后，往往會隨之派出工作組，到各地檢查、督促新政策的貫徹落實情況，工作組是落實黨的工作作風的載體。工作組是概括的說法，具體可分為：巡視組、檢查組、領導小組和督導組。黨的群眾路線教育實踐活動，第一批已經結束，目前正在開展第二批。在這兩批活動中，中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組向各省（自治區、直轄市）和有關行業系統派出巡回督導組。各省（自治區、直轄市）黨委派出督導組，下派到市、督導到縣。市、縣督導組的選派，由各地確定。督導組認真審閱活動實施方案、對照檢查材料、整改方案等，全程參與專題民主生活會并進行點評，督促抓好每個環節各項工作落實。

關于工作組產生的原因，周望認為主要有“結構性因素、功能性因素、體制性因素”［13］。從功能性因素看，來自上級的領導或組織是帶著任務下來的，工作目標明確。群眾路線中的督導組是為完成具體的任務而設立的——各級黨委政府在解決“四風”突出問題中的成績與不足。關于工作組的作用，賀東航教授認為臨時性領導小組的作用主要體現為五個方面——“發揮協調溝通作用、起到下情上達的作用、減少執行摩擦成本、承擔監督政策執行的職能、具有強大的政策推動力”［14］。群眾路線中的督導組除了具有以上五個功能以外，它的實際職能還有很多，四風問題、基層黨組織建設、教育、醫療、住房、社保、司法、環保等，無所不包。作為臨時性機構的督導組擁有比常設性機構更廣泛的權力、更便捷的處理問題的通道。針對下級政府的政策執行，督導組既可施壓，要求按照預定的總體要求、目標和工作步驟進行；可糾偏，要求下級偏離目標的政策執行回到預定軌道；也可糾錯，要求下級改正內容上的失真。尤其是對于政策執行阻滯的消解，自上而下的督查、指導所起的作用，立竿見影。現有的關于政策執行阻滯對策問題的研究，往往忽視了共產黨作為自組織在這個問題的解決上所起到的獨特的作用。

為什么自上而下的工作組對于政策執行梗阻的消解能夠立竿見影？主要在于現行的領導干部的選拔任用機制，在黨管干部的原則下，上級黨委對于下一級干部（1984年前還是下管兩級）的人事任免具有決定權力。中國作為一個政黨國家，“黨的權力工具就使得這兩個等級體系交織在一起（國家等級體系、政黨體系），聯系起來，其中最重要的權力工具就是干部任命制［15］”。不管中央與地方存在何種博弈，地方領導要實現的無非是地方利益、個人利益的最大化，當兩者不能兼顧時，由理性經濟人假設可知，大多數干部選擇個人利益最大化。在面對“不換思想就換人”的威脅時，有誰愿意拿自己的政治生命、政治前途去同上級較真，即使明知上級是錯誤的，大多數人也會選擇集體失語。那些敢冒著身家性命、冒著丟烏紗帽危險而為民請命的人，實屬少數，但他們讓人可敬可親。

三、政策終結

一體化政策過程中的政策終結同一般的政策終結在啟動標準、原因、類型、風險等方面并無二致，區別在于終結的行動者、獲取信息的渠道、執行策略等方面。

一體化政策過程中的政策終結行動者同政策制定中的活動家一樣，是各級黨政組織、領導干部或普通公務員。中國共產黨作為群眾路線的實行者、舊政策的終結者，擁有其他任何組織都不具有的資源：黨員人數有8000多萬；黨的組織網絡縱向到底、橫向到邊。在五級政府中，除了黨委外，還在同級政府設立黨組，最基層的鄉鎮政府以下，行政村有黨的支部，黨組織或黨員嵌入到社會組織之中。高度統合的意識形態為執政黨提供合法性證明，它既有宏大敘事的遠景規劃，又有具體的政策目標。宏大敘事容易成為烏托邦的愿景，伴隨著政治世俗化，神圣在祛魅、偉大與平凡之間縮小距離。建立在有效性基礎上的合法性，就是以政策滿足普通人能夠切實感受到的物質利益。黨和政府掌握的主流媒體和社會輿論，它們作為黨和政府的喉舌，在政治社會化的過程中，向受眾灌輸執政黨的意識形態、價值觀、宣傳黨的路線、方針政策，塑造他們的政治人格，使其接受執政黨認可的政治立場、態度、情感和信仰。最主要的就是前述干部的任命制，它能把干部的思想和行動與上級保持一致。在群眾路線教育實踐活動中，中央高位推動，自上而下建立了組織，輿論宣傳，樹立典型，深入基層，層層部署，等等，都是慣常的做法。但與以前不一樣的是，此次活動是和反腐敗聯系在一起的，各級督導組的作用就遠非讀報紙、念文件可比了，它到了一處以后，會對當地政府形成巨大的威懾。

毛澤東曾說，“世界上怕就怕‘認真’二字，共產黨就最講認真。”當共產黨“認真”做一件事的時候，能迅速集中組織資源、動員體制、輿論媒體、行政機關、國家機器，投入人財物，保證任務的完成。在一體化政策過程中，不管什么原因，上級主動的利益體認或通過利益表達的渠道讓決策層意識到某個政策問題的存在，一旦上級決定往下派出工作組，就意味著解決問題的機會來到了。而終結與反終結是一對矛盾，反終結者會千方百計實行免疫策略，采取保持政策活力、塑造政策形象、強化政策結構、建構關聯政策、掌控政策規模、構筑抵制能力等手段使原政策免于終結。在工作組到來之際，對于終結的方式選擇，因政策的制定者而不同，如果是下級政府制定的，上級政府可以以拍板、命令、責令等方式對原政策進行廢止、替代、合并或分解。此次群眾路線教育實踐活動，中央派出的巡回督導組，對于發現和分析研判存在的問題，督導組也只是提出改進工作的意見建議，而不做出決定，但它們的意見建議對于地方來說，就是處理問題的依據和準繩。同樣，中央巡視組也不辦案，但它們的反饋意見，就是問題清單，地方同樣不敢輕視。

如果需要終結的是工作組派出機關制定的政策或具有全局性、根本性的問題，尤其在當下，改革與發展出現了諾斯悖論——政府自身往往成為改革的阻力，而政府又是改革的推動力量，需要政府對自己“動手術”，能夠當場拍板就能終結的問題越來越少。悖論的解決需要在我們黨自身尋找答案，因為共產黨是領導中國各項事業的核心力量，政黨制度在制度體系中居于核心地位。中國共產黨的自組織特點是解決問題的關鍵，在它作為革命黨的時候，中國歷史沒有憲政傳統，它的存在在既有的法律中找不到合法性依據，因此它不是作為反對黨、在野黨出現的，而是以“敵人”“地下黨”出現的（雖然國共兩黨也曾有過合作）；它的存在與發展、它與國民黨的關系，不是由外在的法律體系以制度化的形式加以確認，無時不在的危機意識、使命感、責任感，促使政治領袖通過黨內不斷的教化、整肅，實現黨的自我革命、自我糾錯、自我維護、自我更新、自我超越。共產黨執政以后，它建立的政黨制度也決定了黨的自組織特點，共產黨作為唯一的執政黨沒有競爭性選舉的壓力，其發展的動力來自自身，來自執政黨的憂患意識和對于黨外利益訴求的體察和回應。其實我們黨的“不斷加強黨的建設”的論斷和實踐，如鄧小平1983年的政黨、江澤民的三個代表、胡錦濤的保持共產黨員先進性教育活動和科學發展觀、習近平的群眾路線教育實踐活動，都可以理解為黨的自組織特點的外在表現。

黨的自組織特點決定了黨的自主性，自主性就是它能代表社會的公共利益，綜合各階層的利益表達，在政策制定中體現和維護他們的利益。與自主性相對的是國家俘獲，某些既得利益集團左右、控制了政府或政府某個部門的政策制定，而犧牲公共利益。在今天，既得利益集團包括黨政部門內部的某些人，他們利用手中的特權，在衣食住行等各方面為自己謀取私利；某些特殊利益集團利用壟斷地位或官商勾結獲取超出平均利潤的超額利潤。要終止他們的既得利益，只能靠黨的自主性的發揮。習近平執政以來實施的一系列新政，擺脫了既得利益集團的束縛，招待費的規定、公車改革、官邸制的探索、辦公用房的規定，等等，都是黨拿起刀在為自己動手術。反腐敗劍指壟斷行業，一大批老虎紛紛落馬,如中石油前董事長、國資委主任蔣潔敏已被提起公訴，中石油總經理廖永遠目前正在接受組織調查。

[1]劉少奇.論黨[A].劉少奇選集：上卷[M].北京：人民出版社，1981：354.

[2]鄧小平.中國人民大團結和世界人民大團結[A].中華人民共和國成立十周年紀念文集[M].北京：人民出版社，1959：64.

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[8]丁煌.政策執行梗阻及其防治對策——一項基于行為和制度的分析 [M].北京：人民出版社，2002：79.

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