省以下檢察院人財物統一管理創新研究

檢察制度是國家司法制度的重要組成部分。黨的十八屆三中全會確立了司法體制改革的目標：深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義。為了在檢察環節實現這一目標，黨中央提出省以下檢察院人財物統一管理的改革路徑，這是深化檢察改革的重大舉措，是我國現有檢察體制法律框架內的探索、創新和發展，對我國檢察工作的發展是一個難得的機遇，這一途徑一旦落到實處，我國檢察機關的執法環境將大幅度改善，司法公正、高效權威的運作的程度將大幅度提高，我國法治社會建設將會呈現嶄新的面貌。

一、省以下檢察院人財物統一管理政策依據

“政策和策略是黨的生命”。堅持黨委對檢察工作的領導，其中一個重要方面就是政策和方針的領導。黨的政策是國家法律的靈魂，執行國家法律就是執行黨的政策。因此，黨的政策和法律在本質上是一致的，都是體現了人民的根本意志和國家利益。將黨的政策通過國家的立法形式上升為法律，這是實現黨對國家領導權的重要手段，也是黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一。我國社會目前處于轉型期，法治建設還存在一些不足，需要用黨的政策來及時填補法律空白和漏洞，維護黨的政策和法律的權威。

改革需要有科學的理論作指導。黨的十六大以后，黨中央十分重視司法體制改革，強調要從制度上保證檢察機關依法獨立公正地行使檢察權。黨的十六大報告，強調司法機關的改革要圍繞人財物管理體制進行，逐步實現審判和檢察同司法行政事務相分離。黨的十七大報告，進一步明確要深化司法體制改革，優化司法權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度。黨的十八大報告，再次強調要深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權。黨的十八屆三中全會根據我國經濟、社會和文化現實基礎，總結近幾年我國司法改革的成果，確立了推動省以下檢察院人財物統一管理改革，這是黨中央對檢察管理體制政策的制度性創新，在我國檢察改革的歷史上具有里程碑式的重大意義。

檢察管理體制是檢察管理系統為權力的劃分和運行而設計的機構體系與制度。推進省以下檢察院人財物統一管理改革，需要有戰略眼光、超前思維、提前謀劃。這一政策是黨中央制定的關于檢察機關人財物管理工作目標、方針和策略的權威性選擇，對檢察工作具有重要戰略和指導意義。我們要根據中央要求，確立省以下人財物管理的方針、原則和要求，對檢察人員、機構、經費制定具體的實施細則，并圍繞這些目標設計改革路線圖，使中央的政策在各級檢察院的工作中得到落實。在人財物管理改革過程中，肯定會遇到許多新情況新問題，甚至出現一些阻力，這就要求我們要有改革的勇氣，對省級以下人財物管理的方針、政策、策略和工作重點，作出新的調整，使其適應社會發展的需要。要注重頂層設計，在中央的統一領導部署下，由最高人民檢察院統籌協調，統一謀劃省以下檢察院人財物統一管理改革的各個方面、各個層級、各個要素，把握好全面推行省以下檢察院人財物統一管理的關系，使各項改革措施符合檢察工作規律，在政策上相互配合，在實施過程中相互推進，在改革成效上相得益彰，實現整體協同創新。

二、省以下檢察院人財物統一管理的法律屬性

（一）檢察權的適度集中是法制統一的內在要求

我國各級檢察機關的設置是按照以行政區劃為主、特定區域為輔而設定的。根據中華人民共和國憲法的規定，我國檢察機關具體設置為最高人民檢察院、省、地、縣四級。按照系統論的觀點，我們可以把檢察系統看作是由各個具體法律監督部分構成的有機整體，檢察權的行使強調系統的整體性，而檢察系統的整體功能是由各個監督系統的結構所決定的。根據系統結構與功能特點，最高人民檢察院是全國決策指揮中心，省、自治區、直轄市人民檢察院地方決策指揮中心，其檢察分院和地級市人民檢察院是監督、反饋和執行系統；縣、縣級市和市轄區人民檢察院是執行系統，這些系統具有層級緊密性特點，必須保持相互聯系，才能使檢察系統成為一個不可分割的有機整體，要使檢察系統各個部分都保持聯系，關鍵就是要建立起領導層次上的高效統一指揮系統。檢察權屬于國家權力，不是地方權力，檢察官執法是代表國家。如果檢察系統形成多頭并舉指揮，上下級聯系就會中斷，指揮系統、監督和反饋系統、執行系統就會功能紊亂，檢察系統作為一個整體就不復存在，法律監督的一體化功能也就會削弱，甚至失去作用。所以確立省以下檢察院人財物統一管理體制符合現代科學管理的原則，使檢察系統能真正起到“國家政權的眼睛”［2］的作用。

（二）檢察權的適度集中是法律監督的體制保障

人民檢察理論重要奠基人王桂五教授對我國檢察領導體制梳理［3］清晰的脈絡，經歷了五次變更：垂直領導（1949年）——雙重領導（1951年）——垂直領導（1954年）——一重領導、一重監督（1978年）——雙重領導（1982年）。這五次領導體制調整，都是在垂直領導、雙重領導與一重領導之間變換。1949年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第2條規定：“全國各級檢察署均獨立行使職權，不受地方機關干涉，服從最高人民檢察署之指揮”。1954年《中華人民共和國檢察院組織法》第6條規定：“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關干涉”。“地方各級檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的領導下，進行工作”。1957年實行地方領導；1979年后改為雙重領導①。總體來講，上下級檢察機關“上命下從”的模式是一貫做法。我國憲法第一百三十二條規定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院工作。”憲法規定的這種領導體制，有利于上級人民檢察院領導下級人民檢察院，形成縱向指揮有力、橫向協作緊密、反應快速靈敏、運轉高效有序的權力運行機制，提高辦案質量和效率，排除阻力和干擾，有效與違法犯罪行為作斗爭［4］。但憲法規定的檢察機關上下級的這種領導關系在現實中沒有得到完全落實，檢察隊伍的管理機制和保障機制仍受地方的影響和掣肘。檢察機關管理實際上是“雙重領導”，業務上歸上級檢察機關領導，人事權、財政權歸地方，這種管理體制呈地方化色彩，甚至上下分割，運行梗阻，弱化了上級檢察機關對下級檢察機關領導，不利于下級檢察機關向上一級檢察機關負責，當案件處理與地方領導意見不一時，下級往往無所適從，難以獨立行使檢察權，也不利于上級檢察機關有效獨立負起領導責任，確保每一個檢察監督環節正確、及時、合法。

（三）檢察權的適度集中是司法實踐提出的要求

省以下檢察院人財物統一管理，主要是改變目前地方檢察機關的人財物受制于地方管理狀態［5］，構成檢察組織機構的上下之間的直接領導關系，強化省級院領導，下級服從上級，上級支持下級，減少中間環節，防止檢令不通，使各級檢察機關組織系統內部上下之間，構成領導與服從的主從關系，這種排列組合方式為檢察組織機構的優化明確了較為科學的層級。省院是全省檢察系統的領導機關，對全省檢察業務工作負有全面領導責任，其職責主要包括工作部署權、辦案指揮權、人員管理權、經費劃撥權、業務考評權、督察權等。這意味著省院對下級的領導既具有很強的主動性，又具有基本的原則性、極強的目的性和責任性。一方面，省院要負責實現最高人民檢察院宏觀調控層面的指令和意志的地方化，即根據省院的實際情況研究最高人民檢察院宏觀指令的實現方式，并且貫徹和監督最高人民檢察院宏觀指令和意志在本轄區的實行；另一方面，要將包括自身在內全省檢察機關履行法律監督職能、貫徹最高人民檢察院意志的情況全面搜集，以如實向其反饋。在與地級院、縣市區檢察院的關系中，省院相對于最高人民檢察院應該有著更緊密、更直接的聯系，因而省以下檢察院人財物統一管理既符合訴訟法程序方面的要求，也更加符合法治統一、檢察權運行的內在要求。

省級檢察院對人財物統一管理是強化檢察機關上下級領導關系的一個重要手段，是中國特色社會主義檢察領導體制改革的一個新突破。省以下檢察院人財物統一管理與過去垂直領導、地方領導和雙重領導的含義有所不同，應該賦予符合時代要求的新的內涵和意義。我們的理解是指：省級檢察院在最高人民檢察院和省級黨委的領導下，對所轄區域內檢察機關的人財物握有最后的決定權，表現在檢察系統內部，也就是省級院對地級院和縣市級院負有全面的權威性和集中性的領導責任，對全省檢察業務和各類檢察人員統一進行管理，對業務經費和兩房建設、工資福利進行統一劃撥管理。省級檢察院處在最高人民檢察院與地市、縣級檢察院之間，具有承上啟下的地位和作用，這種對人財物集中統一管理的優點是，事權集中，責任明確，行動迅速，減少扯皮，效率較高，有利于將優秀人才吸引到檢察隊伍中來，培養一支專業化、精英化檢察隊伍。從現代管理科學的觀點看，這種相對集中的管理體制，符合檢察機關自上而下的組織活動所規定的權限劃分和運行方式。省級檢察院的職能由現在的指導為主轉變為人財物統一管理為主，承擔宏觀決策和管理功能，落實最高人民檢察院的工作部署，爭取省級黨委和政府在思想路線、方針政策上的領導及財力的支持，地市、縣級檢察院主要以辦案為主，使全省形成一個相對完整的法律監督的有效整體，真正發揮檢察系統法律監督功能一體化的作用。

三、省以下檢察院人財物統一管理實踐探索

（一）現行檢察院管理體制的不足及改革模式選擇

省以下檢察院人財物統一管理改革是順應社會的結構和運行方式的變化，回應新的形勢和社會的發展體制，是為了解決檢察改革與檢察工作的內部運行機制而啟動的［6］。目前，省以下檢察機關在人財物管理的過程中還存在一些不足。主要是：人財物受制于地方，在一定程度上影響公正執法；管人與管事脫節，上級領導不能有效地發揮作用，檢令有時難以落實到基層；一些高素質法律人才進不來，部分人員沒有通過司法考試而靠關系進入檢察機關，影響整體素質；基層院由于經費不足，為錢辦案、越權辦案時有發生。面對轉型時期這些問題，需要通過改革來解決。

省以下檢察院人財物統一管理的改革，目前可選擇三種模式［7］：一是省級檢察院直接管理縣級檢察院，人財物不受地市級檢察院的領導，業務上縣級檢察院直接歸省級檢察院領導；二是省級檢察院在省會市或其他城市下設地級檢察院，由地級檢察院管理縣市區檢察院；三是在省級檢察院下將現有地市級院改為派出分院，由派出分院管轄下屬縣區檢察院。三種模式各有利弊，應根據各地情況而定。

（二）地方檢察院管理制度改革探索

從2006年開始，湖北省檢察院推行了“檢察工作一體化”②、“兩個適當分離”③、“小院整合”等一系列改革措施，進一步強化了檢察機關的上下級領導關系。2013年根據中央的部署，河北省檢察院在定州、辛集檢察院，河南省檢察院在鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣、鄧州市、永城市等10個檢察院率先進行省以下檢察院人財物統一管理的試點，開啟了新的探索。海南是全國最早推行“省直管縣”行政體制改革的地方，在三級檢察院率先推行了與行政體制相適應的檢察管理體制改革。主要做法：一是省院和同級黨委對縣市院的檢察長，擁有直接的提名權；對縣級院的副檢察長先由各縣市黨委組織部門提名，報請省院同意。檢察人員招錄由省院統一進行。二是對職務犯罪案件實行偵查一體化機制。在職務犯罪偵查工作中，省院負責統一組織、指揮、管理與協調，整合全省偵查資源，形成以省院為龍頭，以分市院為主體，以縣市區院為基礎的偵查格局。三是省院對各分市院和縣市院進行直接業務指導，一桿子插到底，分市院不負責對下指導。四是省院對全省的基層院裝備和基礎建設進行統一規劃和管理，人員經費劃撥以縣市為主，對縣市轉移支付和專項補貼由省院統一分配，省財政撥縣市財政發放。通過20多年來的實踐，海南“省直管縣”檢察體制在人財物管理上進行了大膽的探索，取得了一定成效，但是基層副檢察長以下干部仍歸地方管理，人員經費主要由縣市財政解決，按中央現行政策仍需要深化改革。

總的看來，省以下檢察院院人財物統一管理的改革，無論是海南模式，還是湖北模式、河北模式、河南模式等都摸索了一些成功的做法和經驗，取得了一定的成效，為今后的改革奠定了一定的基礎。檢察改革和探索是無止境的，由于各省情況不一，像河南、山東等大省，基層院較多的地方，省級院可以考慮層級分權，由省級院適當授權地級院對基層院一定管理權限。而對海南、青海、寧夏等小省，基層院較少的地方，省級院可以對基層院直接進行管理。為此，我們要解放思想，根據檢察制度的基本原理和檢察管理的科學理論，加強基礎性、系統性、前瞻性研究，因地制宜地大膽探索和實踐，勇于擔當，認真研究在實施過程中出現的新情況新問題，創造性地落實中央對省以下檢察院人財物的統一管理的決策。

四、省以下檢察院人財物統一管理的思考與建議

2015年是落實省以下檢察院人財物統一管理改革的啟動之年。要從實際出發，按照黨的十八屆三中全會的整體部署，堅持黨對檢察工作領導，堅持人民代表大會這一根本政治制度，將檢察改革納入中央司法改革的總體方案之中，在最高人民檢察院和各地省委的領導下，理性穩妥地以自上而下和微觀操作相結合的方式逐步推進與實施［8］，賦予省級院人事權、財務權，建立各類檢察人員由省級檢察院統一管理的體制，經費由省院統一劃撥，機構由省院統一確定，業務和行政上實行上級領導下級，內部活動實行檢察長負責制④，使改革不斷完善，實現觀念更新、組織重構、制度創新和機制轉變［9］，進一步理順檢察機關的組織體系和領導體制，確立符合檢察工作特點和規律的業務管理、隊伍管理和檢務保障管理的制度。

（一）立法部門加快立法速度

推進省以下檢察院人財物統一管理，涉及到檢察機關與立法機關、行政機關、審判機關之間的權力配置，一定要在黨中央的堅強統一領導下，在吸取各地改革成功經驗的基礎上，修改刑事訴訟法、人民檢察院組織法、檢察官法、人民法院組織法、行政組織法等，對省以下檢察組織機構、領導體制、經費保障機制、內部機構設置、隊伍管理、業務管理、行政管理等作出新的調整與規定，尤其是要抓緊對人民檢察院組織法修改論證，明確界定省級院、地級院、縣級院職權、責任和義務，通過國家立法體現出來，用法律的形式保障省以下檢察院人財物統一管理改革的實施。

（二）強化省級院對各類檢察人員管理

最高人民檢察院要精心組織，搞好總體設計、統籌協調，自上而下地穩步推進檢察人事管理改革，建立以省級院管理為主、地方協調的統一管理模式。省級院領導班子由省委管理。省院檢察長有權提名和撤換下級分市院或縣區院檢察長，與地方黨委意見不一致時由省院報同級黨委決定，省以下各級院副檢察長任命應報上一級檢察院同意，省級院有權對全省地級分市院、縣區院的各級檢察長、副檢察長、檢察委員會委員，檢察員、助理檢察員、司法警察、檢察輔助人員等進行分類管理，全省各級人員的進出由省院統一調配。對分市院、縣區院的檢察員以上的干部由省院統一任命，副檢察長由檢察長提名省院同意報請地方黨委提請省人大統一任命。省、地、縣檢察官和各級檢察院之間在檢察法律職務上可以承繼、移轉和代理。

（三）加大業務管理和內部機構改革力度

省級院要規范對下級院業務管理的范圍、方式和程序，建立全省統一科學的管理體系，明確規定省級院、地級院、縣級院權力與義務關系，下級院在辦案遇到困難時，省院應當給予支持和領導，必要時上調自己辦理。要按照檢察機關的職能特點，構建以法律監督為中心設置內部機構模式，對人員和業務機構做一些適當的調整，各省內設機構應當統一，盡量減少交叉重疊。一是小縣整合，在人口30萬以下、干警人數50人左右的基層院設立職務犯罪偵查局，下設反貪污賄賂偵查科、反瀆職侵權偵查科、控告舉報科、職務犯罪預防科，使職務犯罪的打擊與預防一體化。二是設立刑事檢察局，下設審查批捕科、審查起訴科、公訴科，分別負責審查批捕、審查起訴和出庭支持公訴，將訴訟職能與訴訟監督職能剝離。三是設立訴訟監督局，下設偵查監督科、審判監督科、執行監督科、民事監督科、行政監督科。

（四）對檢察經費實行省級財政統籌解決

檢察機關經費主要包括業務經費、行政經費、人員經費和基礎建設經費［10］。按照中央改革精神，檢察經費由省級財政統一撥付，省級檢察院統一管理，層層下撥。中央財政要加大對檢察機關專移支付力度，增加央財在檢察經費總額和所占比例，對貧困地區的辦案經費、裝備費和基建費給予特別補助。為了減輕省財政壓力，地縣財政應按一定標準和比例向省級財政上繳財政收入。對省以下檢察機關在辦案中追繳的贓款收入，要全額上交省財政，做到收支二條線，統一補助貧困少數民族基層檢察院辦案經費。檢察機關內部對經費要分級劃撥，省院要統籌掌管。對檢察經費，省財政要單列預算，報省人大審議后入執行。

注釋：

①1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定上級檢察機關垂直管理；1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》及《各級地方人民檢察署組織通則》改為上級檢察機關和地方人大及常委會雙重領導；1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》重新規定垂直管理；1957年實行雙重領導；1978年《憲法》規定實行一重領導、一重監督；1979年《人民檢察院組織法》和1982年《憲法》改為雙重領導。

②檢察一體化機制是指檢察機關在黨的領導和人大監督下，依據憲法和法律的規定，按照檢察工作整體性、統一性的要求，實行上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌的機制。參見《檢察工作一體化機制有關規定選編》，中國檢察出版社，2008年，第1頁。

③兩個適當分離：訴訟職能和訴訟監督職能適當分離，案件辦理與案件管理適當分離。

④檢察長負責是指檢察機關各業部門在行使法律監督權的過程，最后的決策權屬于檢察長.

[1]毛澤東.毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]CF·諾維科夫.蘇聯檢察系統[M].北京：群眾出版社，1980.

[3]王桂五.論檢察[M].北京：中國檢察出版社，2003：160.

[4]張本材，陳國慶，主編.檢察理論與實踐30年[M].北京：中國檢察出版社，2009（5）：17.

[5]湯維建.為什么要全面深化司法體制改革？[N].光明日報，2014-01-02（11）.

[6]顧培東.我的法治觀[M].北京：法律出版社，2013：133.

[7]豫之鷹：檢察院系統省直管縣的改革面臨的問題和建議[EB/OL].新浪網.

[8]孫謙著.檢察:理念、制度與改革[M].北京：法律出版社，2004：134.

[9]沈德詠.司法改革精要[M].北京：人民法院出版社，2003:58.

[10]童建明.論檢察[M].北京：中國檢察出版社，2013：299.