對(duì)生態(tài)移民遷出區(qū)土地管理方式與經(jīng)營模式的探索與思考

穆義財(cái)

海原縣國土資源和環(huán)境保護(hù)局 海原縣 755200

一、引言

寧夏作為全國的貧困省區(qū)之一，特別是占據(jù)寧夏半壁國土的中南部地區(qū)一直很貧困，在二十世紀(jì)八十年代到九十年代，山區(qū)最窮的地方炕上沒有席，鋪的是過去那種牛皮紙做的水泥袋子；沒有路，走出來滿腳滿腿都是塵土，只有一孔破窯，前面是土炕，中間是鍋臺(tái)，旁邊就拴著牲口，這樣的家庭在山區(qū)不是一家兩家，而是很多很多。

水，送不到這里的干山枯嶺，即便是耗費(fèi)巨大投資送上去，也僅僅起到“滿足基本存活條件”的作用。天，不是十年九旱，而是十年十旱。二十世紀(jì)九十年代以來，寧夏南部山區(qū)1991、1994、1995、1997、1998年相繼發(fā)生春夏連旱或春夏秋冬四季連旱。到了1999年9月，更大的干旱禍胎再度孕育，到2000年5月底，中部干旱帶連續(xù)260多天無有效降水，嚴(yán)酷的秋冬春連旱又一次吞噬中部干旱帶奄奄一息的殘?bào)w。2001年干旱自春延續(xù)至夏。2003年9月至2006年4月，中部干旱帶連續(xù)兩年半無有效降水，肆虐了近3年的干旱，持續(xù)時(shí)間之長，造成的災(zāi)害范圍之廣，災(zāi)情之嚴(yán)重為新中國成立以來罕見。僅2005年，干旱帶10到15厘米土壤含水量多在3%到5%，南部山區(qū)25條主要河流有18條出現(xiàn)斷流，21萬只羊因缺水缺飼草被淘汰。真是“赤地千里、蕭瑟荒蕪”。曠日持久的大旱，警醒人們對(duì)中部干旱帶的自然規(guī)律必須有一個(gè)更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

2007年11月30日，寧夏回族自治區(qū)第103次政府常務(wù)會(huì)議，對(duì)備受自治區(qū)黨委、政府十分關(guān)注的寧夏中部干旱帶問題進(jìn)行了專題研究，會(huì)上研究討論了自治區(qū)發(fā)改委編制的《寧夏中部干旱帶發(fā)展規(guī)劃綱要》和《寧夏中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民規(guī)劃》。

《寧夏中部干旱帶發(fā)展規(guī)劃綱要》主要從民生、農(nóng)業(yè)和生態(tài)等方面，明確了該地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)。《寧夏中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民規(guī)劃》將利用5年時(shí)間，把不具備生存條件的中部干旱帶6縣（區(qū)）520個(gè)自然村20多萬群眾安置在本縣42個(gè)移民區(qū)。

會(huì)議要求圍繞水源，解決生存問題；圍繞特色，解決生產(chǎn)問題；圍繞變綠，解決生態(tài)問題；圍繞轉(zhuǎn)移，解決生計(jì)問題；圍繞少生快富，解決生育問題；圍繞職工教育，解決智力扶貧問題。

此次生態(tài)移民的最大難點(diǎn)主要是安置土地調(diào)整難度大，政策涉及面廣，協(xié)調(diào)任務(wù)重，生態(tài)移民投資大等問題。會(huì)議決定：

一要圍繞“水源、生態(tài)、開發(fā)、特色、轉(zhuǎn)移”五個(gè)重點(diǎn)，優(yōu)先將居住在偏遠(yuǎn)分散、生態(tài)失衡、干旱缺水地區(qū)的貧困人口搬遷到現(xiàn)有揚(yáng)黃工程沿線，公路沿線和城郊區(qū)域安置，積極發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和旱作節(jié)水高效農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“山內(nèi)的問題山外解決，山上的問題山下解決，面上的問題點(diǎn)上解決”，從根本上解決中部干旱帶貧困問題。

二要堅(jiān)持以縣內(nèi)移民為主，整（鄉(xiāng)）搬遷，集中安置，屬地管理，拒絕移民“兩頭有家、兩頭都不管”的問題，退出的土地實(shí)行生態(tài)恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)建設(shè)一舉兩得。

三要整合現(xiàn)有人畜飲水、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村道路、危房危窯改造、農(nóng)村供電、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)建設(shè)等各類支農(nóng)資金，統(tǒng)籌使用，用于移民安置區(qū)建設(shè)。

四要把移民新村建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，高起點(diǎn)規(guī)劃，建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施配套完善的村莊。

經(jīng)過5年的實(shí)施，已累計(jì)將10.2萬人搬遷到通水、沿路、靠城的地區(qū)。通過移民集中安置，優(yōu)化配置公共資源，集中建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使移民群眾的生活質(zhì)量明顯提高，為脫貧致富奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)，也大幅拓寬了移民致富空間。

雖然生態(tài)移民工程取得了階段性成果，但是寧夏中南部地區(qū)的發(fā)展還存一些突出困難和問題。涉及土地、戶籍、社保、計(jì)劃生育等好多方面的政策措施。本文旨在對(duì)寧夏海原縣生態(tài)移民遷出區(qū)土地管理方式與經(jīng)營模式進(jìn)行探索與思索。

二、海原縣生態(tài)移民遷出區(qū)土地利用現(xiàn)狀

海原縣地處黃土高原西北部，屬黃河中游黃土丘陵溝壑區(qū)，位于寧夏回族自治區(qū)西南部六盤山余脈（南華山、月亮山等）以北，地處寧夏中部干旱帶，隸屬寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市，地理坐標(biāo)界于東經(jīng)105°11′44″～106°28′22″和北緯36°07′26″～36°55′48″之間，其南北長90.40公里，東西寬113.59公里，全縣土地總面積4，989.55平方公里。總土地面積中，黃土丘陵區(qū)占66%，土石山區(qū)占1.6%，塬地占4.4%，河谷川地占20.9%，山地占7.1%。全縣“十一五”和“十二五”生態(tài)移民遷出區(qū)包括海城鎮(zhèn)等20個(gè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管委會(huì)）78個(gè)行政村195個(gè)自然村15，292戶68，180人。

遷出區(qū)多位于重點(diǎn)生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、地震斷裂帶和偏遠(yuǎn)山區(qū)，進(jìn)出道路不暢通，且干旱缺水，居住分散，生產(chǎn)、生活條件十分惡劣。

遷出區(qū)涉及土地總面積85，088公頃，其中耕地23，545公頃，人均擁有土地面積18.72畝，人均擁有耕地面積5.18畝。

在土地利用方面，采取的措施是廣種薄收，“靠天吃飯的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”和“二牛”抬犁的粗放耕種方式，是一種掠奪式的生產(chǎn)。由于這種不科學(xué)的傳統(tǒng)經(jīng)營理念，生產(chǎn)力水平總體較低，自我發(fā)展的基礎(chǔ)條件非常差。往往是“種一斗收一升”，土地的產(chǎn)值有時(shí)候是負(fù)值。為了生存，造成該區(qū)域無規(guī)劃無節(jié)制的大面積開荒造地，破壞了稀有的生態(tài)資源，特別是對(duì)有限植被的破壞，導(dǎo)致該區(qū)域遇到暴雨，山洪無天然保護(hù)屏障，極易引發(fā)泥石流，造成水土流失嚴(yán)重，生態(tài)嚴(yán)重失衡。再加上該區(qū)域嚴(yán)重干旱缺水，老百姓已無法生存，大面積的耕地因干旱荒蕪，村莊因無資金整修，凌亂坍塌，嚴(yán)重制約著這一區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

三、生態(tài)移民遷出區(qū)土地利用規(guī)劃

為保證生態(tài)移民遷出區(qū)土地有效利用，在編制《海原縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》時(shí)對(duì)遷出區(qū)范圍內(nèi)的土地按照“宜林則林、宜牧則牧”的原則，科學(xué)規(guī)劃，并采取工程措施如拆除舊莊院、封路和生物措施如種植紫花苜蓿等多年生飼草以及自然撂荒等方式，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。為達(dá)到此目的，海原縣遷出區(qū)土地利用總體規(guī)劃和布局必須建立在對(duì)區(qū)域有關(guān)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)方面諸多因素進(jìn)行綜合生態(tài)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。在具體工作中，首先要依據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況，確定建設(shè)的總規(guī)模，具體類型和空間布局；其次，掌握區(qū)域內(nèi)的條件，因地制宜的規(guī)劃布局，從而形成區(qū)域最佳用地結(jié)構(gòu)布局。依據(jù)海原縣各遷出區(qū)土地利用現(xiàn)狀和自然條件，結(jié)合實(shí)際和建設(shè)內(nèi)容，將海原縣規(guī)劃分為三個(gè)區(qū)。

中北部干旱丘陵區(qū)：包括西安鎮(zhèn)大部分，海城鎮(zhèn)大部分，史店鄉(xiāng)大部分，賈塘、甘城、關(guān)橋等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年降雨量在300mm左右，土地總面積2，314平方公里。這一區(qū)域以山間盆、塘、川地形為主，地形較復(fù)雜，土地利用率一般，是生態(tài)移民遷出區(qū)的主要區(qū)域。這一區(qū)域規(guī)劃并實(shí)施以封山育草，恢復(fù)植被及治理水土流失為主。其中退耕還林1，000公頃，荒山荒地造林6，000公頃，草地圍欄及5，000公頃，水流域治理254.15平方公里。

南部半干旱丘陵區(qū)：包括樹臺(tái)鄉(xiāng)大部分，關(guān)莊鄉(xiāng)、紅羊鄉(xiāng)中部和東部、曹洼鄉(xiāng)大部分，李俊鄉(xiāng)大部分、九彩鄉(xiāng)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年降雨量400mm左右，土地總面積1，158.20平方公里。這一區(qū)域內(nèi)以黃土丘陵和山地為主，屬“1920年海原環(huán)球大地震帶”，造成地質(zhì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重破壞，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，土地利用率不高，個(gè)別地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重區(qū)是生態(tài)移民遷出去之一。這一區(qū)域規(guī)劃以封山育林為主，結(jié)合水流域治理工程，防止水土流失。

大六盤生態(tài)區(qū)：包括西華山（樹臺(tái)鄉(xiāng)北部、西安鎮(zhèn)南部、甘鹽池東南部），南華山（西安鎮(zhèn)東南部、海城鎮(zhèn)西南部、史店鄉(xiāng)西南部、曹洼鄉(xiāng)西部和紅羊鄉(xiāng)北部），月亮山（紅羊鄉(xiāng)西部和南部、李俊鄉(xiāng)南部），年降雨量在300mm～600mm，土地總面積589.00平方公里。這一區(qū)域內(nèi)以實(shí)施封山育林，人工造林和天然林保護(hù)措施為主，規(guī)劃對(duì)周邊生態(tài)移民，退耕還林還草，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林建設(shè)，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。

四、生態(tài)移民遷出區(qū)土地管理方式與經(jīng)營模式探索

根據(jù)寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)《關(guān)于中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定》（第四十九號(hào)公告）、《自治區(qū)縣城之間生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定》（第二百零二號(hào)公告）和《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置實(shí)施辦法》（寧政發(fā)[2011]58號(hào)）規(guī)定要求，結(jié)合海原縣實(shí)際，就海原縣生態(tài)移民遷出區(qū)土地管理方式和經(jīng)營模式提出如下建議，以供探討。

（一）管理方式

無論是整行政村搬遷還是個(gè)別自然村搬遷，在管理方式上，均實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)管理（即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在終止遷出區(qū)農(nóng)民個(gè)人承包耕地合同，承包草原合同、承包林地合同以及注銷宅基地使用權(quán)證的同時(shí)，將生態(tài)移民遷出區(qū)范圍內(nèi)的土地，全部調(diào)整轉(zhuǎn)為國有土地后，可根據(jù)職能將管理權(quán)劃歸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）草原站或林業(yè)站管理，并完善一整套的各種手續(xù)。

（二）經(jīng)營模式

在海原縣經(jīng)營可以按以下幾種模式經(jīng)營。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管村用模式：對(duì)于不是整行政村搬遷但屬于整自然村搬遷的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意，通過辦理一定手續(xù)后，可以將遷出區(qū)土地承包給本行政村或本行政村內(nèi)的成員，按規(guī)劃用途使用。期限根據(jù)管理和投資情況確定。

租賃模式：對(duì)于整行政村搬遷范圍內(nèi)的土地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府通過租賃的方式，可以租賃給各企業(yè)或任何個(gè)人。租賃期限可根據(jù)企業(yè)或個(gè)人投資情況確定，對(duì)于宜林區(qū)內(nèi)的土地，可以將栽植的林木產(chǎn)權(quán)確定給投資者，期限不得少于50年。草原租賃可以根據(jù)情況確定年限，但不得少于1年，嚴(yán)禁在生態(tài)移民遷出區(qū)開荒種地，破壞生態(tài)。

自用模式：主要是對(duì)整行政村搬遷后范圍內(nèi)的土地，通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府自辦企業(yè)使用。主要是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦的養(yǎng)殖業(yè)和飼草加工企業(yè)。

[1]寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定(第49號(hào)公告、2008年5月30日).

[2]寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常委員會(huì)第102號(hào)(2012年6月20日).

[3]寧夏回族自治區(qū)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置實(shí)施辦法(寧政發(fā)[2011]58號(hào)2011年4月6日).

[4]寧夏"十一五"中南部地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃.

[5]寧夏"十二五"中南部地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃.

[6]海原縣"十一五"規(guī)劃期間縣內(nèi)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置方案.

[7]海原縣(2011年)規(guī)劃期間縣內(nèi)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置方案.

[8]民生見證(一個(gè)民族地區(qū)的民生報(bào)告)......(黃河出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)陽光出版社2011年2月).

[9]寧夏實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究(人民出版社,1998年3月).①寧夏生態(tài)移民環(huán)境開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展,余今曉.②寧夏生態(tài)移民環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,李祿勝.③寧夏自然資源及其可持續(xù)利用,周持先.④樹立生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn),促進(jìn)寧南山區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,趙全仁、殷建寶.

[10]寧夏中部干旱帶農(nóng)業(yè)實(shí)踐,蔣儒齡(人民出版社2008年1月).