長江經濟帶發展中的水利支撐作用

陳 進

（長江水利委員會長江科學院，430010，武漢）

一、長江經濟帶發展的重要意義

2014年9月，國務院發布了《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，同年的中央經濟工作會議再次指出，國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，長江經濟帶成為國家三大重點戰略之一。隨后，國家有關部門開始編制長江經濟帶發展的總體規劃和相關專項規劃。

長江經濟帶發展的主要目標是以黃金水道為依托，開展4個方面的工作：①推動貫穿我國東、中、西部協調發展，驅動各區域產業轉型升級，推進產業從東部向西部科學有序地梯度轉移，大力發展現代制造業、高技術產業，服務業也需要升級發展。②建設現代化新型城鎮體系。長江經濟帶(沿長江)的城市布局在我國是比較密集的，已經有三大城市群——“長三角城市群”“長江中游城市群”和 “成渝城市群”，此外還有安徽的“皖江城市帶”、湖南的“長株潭城市群”、湖北的“1+8”城市圈等省級城鎮體系，由大城市到中等城市到小城鎮，構成現代化的城市網絡，推進城鎮化發展。③建設改革開放的新高地，更大程度地推進改革開放，從西部向東部開放，從長江向世界開放。④加強生態文明建設，把長江經濟帶發展成為我國生態文明的示范帶，變成綠色的長江、健康的長江和美麗的長江，為我們子孫后代留下青山綠水、碧水藍天。

作為先期完成的專業規劃——《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃》已經發布，其主要目標是打造一條以長江為依托的綜合性交通走廊，內容包括建設長江黃金水道，提高長江的航運能力，實現江河聯運、江海聯運，使整個長江的運輸能夠通江達海。通過實施一系列重大工程建設，如交通樞紐、物流中心、航空運輸、機場建設、鐵路和公路(如沿江高鐵、滬昆高鐵和高速公路)等，圍繞長江黃金水道建設一條貫通東中西部的快捷高效的綜合性立體交通運輸體系，形成水陸空聯運體系，推動長江經濟帶區域間的經濟社會的深度融合和協調發展。

長江經濟帶建設需要水利部門的大力參與和支持，同時也將極大地促進我國現代水利和民生水利在長江的發展，為長江防洪抗旱體系建設、水資源開發利用和節約保護、三峽等大型水庫群聯合調度、江河治理和流域綜合管理等提供巨大的發展機會。當然，長江經濟帶發展不僅給水利帶來巨大的機遇，也帶來一些挑戰和問題，需要認真研究，如水利部門及流域機構如何支持長江經濟帶建設，如何抓住機遇促進水利事業的發展和流域綜合管理體制的完善，如何與其他部門協調解決經濟帶建設中面臨的共同問題等。

二、水利在長江經濟帶發展中的作用

長江經濟帶發展畢竟是以水系、水道為紐帶的跨區域經濟社會發展戰略，涉及水行政主管部門大多數職能和技術工作。水利服務于經濟帶發展是全方位的，主要支撐作用體現在以下幾方面：

1.及時準確地提供水情、工情等信息服務

從自然條件看，長江是我國第一大水系，其中流域面積大于1萬km2的支流有45條，河長超過1 000 km的支流有6條，長江流域有我國五大淡水湖中的4個，水系和水網發達，江湖關系復雜。長江水資源總量近1萬億m3，占我國總量的1/3以上。從已建工程來看，長江流域已建成三峽、南水北調中東線等一系列大型水利樞紐工程，修建水庫5.16萬多座。長江干支流通航里程7.1萬km，占全國內河航道總里程的56%，其中Ⅲ級以上航道3 920 km。水利部門有能力為長江經濟帶發展提供準確的水系、水文、航道、水利工程及江湖關系演變等自然和涉水工程基本信息，是水利服務于經濟帶發展的基本任務。這些基本信息也為流域防洪、供水、灌溉、航運、水力發電、水土保持、生態環境保護和流域管理等提供技術支撐。

2.水質安全和供水保障

長江流域水資源總量中地表水占98%以上，不僅流域內4.3億人口的生活和生產用水依賴長江的地表水，而且南水北調工程實施后，中原、華北和山東半島等地區數千萬人開始使用長江水，所以，保障長江水質安全和提供足夠的水源是水利支撐長江經濟帶發展最根本的任務。這就需要繼續實行包括“三條紅線”及考核體系在內的最嚴格的水資源管理，科學利用、調度和管理好長江的水資源，滿足長江經濟帶發展和流域內外的用水需求。

3.保障防洪安全

雖然三峽工程投入運行以來，長江中下游防洪形勢大為改觀，但遇到超過百年一遇洪水，長江中下游防洪形勢依然嚴峻，仍然需要使用分蓄洪區；而且每年長江流域局部地區或者支流都有部分江段發生超標準洪水和山洪災害，所以，保障流域防洪安全不僅是保護人民生命財產安全的需要，也是保障城市群發展和長江沿線航運、碼頭、鐵路、橋梁等基礎設施安全的需要。保障防洪安全是水利支撐長江經濟帶發展最重要的工作。

4.保障水系和江河關系的連通和暢通

保證長江水系暢通和江湖連通是水利直接服務于黃金水道建設的重要工作。長江水系上已經建設了大量的水庫和閘壩，雖然多數水利樞紐都考慮了通航設施，已經大大改善了所在河流和庫區的航運條件，但也有少數閘壩建設時沒有考慮到航運事業的發展速度和規模如此之快，影響到江湖連通和航道暢通，這就需要水利人科學規劃、建設、調度和管理水利工程，保障黃金水道的暢通。

5.維護健康長江

綠色、健康和美麗的長江不僅可以為經濟帶發展提供良好的環境，而且可以為自然生態系統維護和資源可持續利用提供保障。長江經濟帶發展已經拋棄傳統的產業轉移模式，不能將沿海即將淘汰的“三高”產業或者落后產能簡單地向中西部地區轉移，需要充分考慮國家主體功能區和生態功能區的要求，升級式地向中西部實施產業轉移。這不僅需要更嚴格的環保準入條件，而且要更多地發展高新技術產業和現代服務業。長江上中游的碧水藍天不僅是大眾創業的環境條件，也是產業轉移和城市化發展的必然要求。因此，嚴格的水資源管理、水土保持與生態修復等是水利部門保護健康長江永恒的任務。

三、面臨的主要問題

長江經濟帶發展不僅面臨巨大的機遇，同時也面臨一些問題或者挑戰需要解決。自然的長江及其水資源千百年來變化緩慢，水系、水質和水量較大變化都在百年以上尺度，并呈現出周期性的變化。這種自然的水文周期特點形成了長江水系獨特的生態系統和江湖關系，而經濟社會發展對于長江水資源開發利用的需求在幾年或者十幾年之間迅速增加，如何處理好長江緩慢的自然演變與巨大的開發利用需求關系，給水利人提出了更新、更高的要求。例如：更高標準的黃金水道建設和維護要求，與長江泥沙沖淤和河道演變、河道采砂和江湖演變如何協調；傳統產業轉移的需求與嚴格的環保準入門檻如何匹配；中西部地區城市化建設需要，與山區稀缺的土地資源、脆弱的生態系統和有限的環境容量如何相適應；東部發展現代服務業和高新技術不僅需要帶動中西部的發展，而且需要優化本地的土地資源，改善三角洲地區河網和湖泊的水環境，并需要為上中游生態環境保護、水源涵養提供必要的生態補償等方面的支持。在氣候變化背景下，未來長江流域同全球其他地區一樣，面臨著極端洪澇干旱事件增加的風險，流域內外人民對于改善長江生態環境的愿望越來越強烈，這些都是水利面臨的挑戰和問題。

經濟帶發展與長江保護和管理之間存在幾個亟須解決的難題：

①長江流域雖然水資源總量豐富，但一些支流和局部地區經常出現干旱缺水問題，如鄂北及漢江、洞庭湖及荊南四河地區、滇中地區、湖南衡邵和江西贛南等地區，太湖、巢湖和滇池等大型湖泊及城市周邊湖泊水體富營養化問題，部分地區的季節性、工程性、水質性缺水問題。因此，保障各地區有足夠、安全的水依然任務繁重。

②長江中下游岸線大量利用，但使用效率不高，洲灘開發利用需求較大，與長江行洪、堤防安全和河岸生態屏障帶的保護存在矛盾。例如僅長江干流就有生產性碼頭泊位4 036個，其中萬噸級泊位389個，平均7 km 1個，有億噸級大港10個，各地區港口和航運發展存在無序競爭，缺乏統一、高效的利用。

③“三高”產業轉移和城市化發展與長江水資源保護矛盾日益突出。沿江數萬家化工產業、20多萬艘船只保有量及排污量隱含著巨大的突發水污染事故風險。

④金沙江航道及支流航道延伸工程量大，未來貨運需求具有不確定性。三峽大壩過壩能力不足，荊江河段沖淤變化大，礙航問題突出，下游深水航道維護成本高。

⑤長江水庫數量多，防洪、抗旱、發電、供水、灌溉、航運和生態調度需求多，水庫聯合調度技術和管理難度大。

⑥長江部分支流和兩湖地區堤防尚未全面達標，已經規劃的分蓄洪區建設滯后，防御特大洪水的能力仍然不足。這些問題都對流域綜合管理提出了巨大的挑戰。

四、對策建議

解決好長江經濟帶發展面臨的問題，主要對策措施有技術對策和管理對策，其中管理方面更為重要。

1.建立長江經濟帶發展一體化管理體制和協調機制

經濟帶發展涉及長江沿線11個省（直轄市），同時涉及國家發改委、交通部、水利部、環保部、工信部、農業部、住建部等多個部委，必須推行統一和協調的發展規劃和實施方案，充分發揮各地區資源、環境和經濟社會發展優勢，建立科學、高效和可行的一體化發展管理體制和協調機制，以便流域各地區之間形成統一的經濟社會發展規劃，進行合理的產業布局、分工、合作和產業轉移。要為經濟發展要素的自由流動和各類經濟主體的合作、競爭提供良好的政策環境和發展條件，培育統一開放的大市場，實施錯位發展，避免同質化競爭。建議成立以國家發改委牽頭的跨?。ㄖ陛犑校┑膮f調機構，建立部省級聯席會議制度。

2.完善流域綜合管理的體制和機制

在流域管理層面，對長江防洪、供水、灌溉、航運、水土保持和生態建設、旅游、水力發電等，需在水法等涉水法律法規指導下，完善流域管理與區域管理相結合的體制，特別需要建立水利、交通、環保、農業、城建等直接涉水事務部門間的協作機制。對于涉水工程規劃、建設、運行、管理和生態環境保護中的科學技術問題，要開展聯合攻關，統一進行規劃同意書、項目可行性研究、環境影響評價、防洪影響評價、取水許可、排污口設置、水土保持方案等行政許可，建立高效、協調的涉水工程審批機制，減輕基礎設施建設和企業的負擔，保障長江經濟帶發展戰略安全、高效地開展。

3.建立共享的基礎信息平臺

對于氣候、水文、水質、水生態生物、梯級水庫、重要水利工程調度運行，及航道、船舶行駛、岸線利用、碼頭、水陸交通等，要建立統一的綜合信息監測、業務服務信息系統，并向流域及社會及時提供相關信息服務，建立統一的水文、水質、信息流和生物流等信息發布機制。制定基于監測數據基礎上的跨行政區和跨部門的綜合考核方法，定期對相關地區或部門進行經濟發展、生態環境保護和監督管理等方面的績效考核。

4.建立跨部門涉水事務技術問題的聯合攻關機制

建立聯合攻關機制，有利于解決長江經濟帶發展的技術難題。例如：將流域面源污染控制、沿江排污總量控制、流動污染源（如船舶排污）管理與城鎮水源地保護、沿江水域水資源承載力、水功能區管理相結合；將大型水庫調度、堤防管理、河道采砂與岸線利用、航道維護相結合；將城市水系修復、防洪排澇、海綿城市建設與湖泊治理、景觀建設相結合；將各地區、各部門獨立的信息系統和業務系統互聯互通，使之與現代大數據系統建設和共享平臺建設相結合等。

5.建立長江經濟帶統一投融資機制和生態補償等機制

長江經濟帶的基礎設施建設、產業轉移、生態環境保護及流域管理能力建設都需要大量資金，因此所涉及?。ㄖ陛犑校┮⒔y一的項目投融資平臺和水權、排污權交易平臺，并推進跨地區生態補償機制的建立，以提高水、土地、礦石、森林等自然資源使用效率。

6.建立防洪、抗旱、突發水污染、地質災害、海事事件等應急處理機制

長江經濟帶發展必然促進經濟社會活動的增加，從而可能會增加突發自然災害或事故的概率。在加強流域綜合預防措施基礎上，必須建立統一的突發涉水災害、水污染和涉水事故應急處理機制，保障經濟帶發展在安全、和諧的環境下進行。

7.建立社會、企業、公眾共同參與經濟帶發展的機制

經濟帶的發展不僅依靠國家和各級政府，也十分需要社會、企業和公眾的參與，發揮政府、市場和社會多方面的積極性。國家正在推動“大眾創業、萬眾創新”行動，長江經濟帶發展中需要在基礎設施建設、水利工程建設和環保產業等方面推行PPP模式，流域生態環境保護和綜合管理中更需要公眾的廣泛參與，這些要求都為社會、企業和公眾參與經濟帶發展提供了機會。