重慶開縣水利扶貧攻堅的經驗及啟示

張 丹

（重慶市開縣水務局，405400，開縣）

水利扶貧作為扶貧開發工作的重要組成部分，是發展現代農業、保障糧食生產、提高農業綜合生產能力的堅實基礎，也是保障農民飲水安全、提高農民生活水平和生活質量的堅實基礎，我們必須從“四個全面”戰略布局的高度，從建設社會主義新農村的全局來重新認識新時期農村水利建設的戰略意義，積極調整發展思路，走現代水利、可持續發展水利扶貧的新路子。

一、開縣基本情況

1.基本縣情

開縣位于重慶市東北部、三峽水庫小江支流回水末端，轄區面積3 963 km2，總人口169萬人，轄40個鄉鎮街道、430個村、94個社區；境內探明礦藏24種，已開發利用 14種；年產煤230萬t，天然氣年采輸量約占重慶市1/6；擁有劉伯承元帥紀念館及故居、水域面積達15 km2的漢豐湖、面積近2萬hm2的雪寶山國家級森林公園等自然人文資源。開縣是傳統農業大縣，是全國生豬大縣、產糧大縣、水果大縣和重要中藥材基地縣之一，是全國“木香之鄉”“柑橘之鄉”。開縣是重慶市8個重點移民區縣之一，共搬遷安置16.88萬人。1986年，開縣被確定為原四川省省定貧困縣，到2000年先后完成“二六”越溫達標、“八七”扶貧攻堅，基本實現越溫達標。2002年，開縣被確定為國家扶貧開發工作重點縣。2012年，全國調整國家扶貧開發工作重點縣，開縣被列入新一輪“國貧縣”。截至2014年年底，開縣有市級貧困村135個、貧困戶3.36萬戶、貧困人口11.92萬人。

2.基本水情

開縣人均占有水資源量2 308 m3，枯水年僅為1 124 m3，由于地域和時空分布不均，全縣常年缺水近2億m3，水資源已成為制約縣域經濟發展的瓶頸。截至2014年年底，全縣共興建各類水利工程6.3萬余處，其中大型水庫1座、中型水庫4座、小（1）型水庫18座、小（2）型水庫114座、降級小（3）型水庫84座、山坪塘1.8萬余口、城（集）鎮供水工程53處、農村飲水工程3.9萬余處、引水渠2 096條、提灌站256處；初步治理水土流失面積1 250 km2，已開發利用水能資源7.76萬kW，蓄引提水能力達2.8億m3，有效灌溉面積 44.28萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占耕地總面積的44.38%；農村自來水普及率72%以上。

二、主要成績及經驗啟示

1.主要成績

“十二五”期間，在水利部、市水利局的大力支持、指導和幫助下，開縣始終立足“人水和諧、科學發展、保障民生”的宗旨，貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，全面推進依法治水興水管水，加速水利改革進程，加快建設水資源有效供給、防汛保安、水生態涵養和水資源管控“四大保證體系”，為實現全縣糧食產量穩定增產、加快貧困地區脫貧致富步伐、促進縣域經濟發展和社會和諧穩定提供了有力的水利支撐和保障。

（2）水利設施明顯改善

2011年以來，全縣累計完成水利投資35億元，興建各類水利工程2萬余處，新建、整治城鎮堤防90.3 km，新增、改善和恢復灌溉面積9.9萬畝，治理水土流失面積3 022 hm2，有效解決了30萬人、100萬頭牲畜的飲水安全和27個鄉鎮街道、56.2萬人、29萬畝耕地的防洪安全問題，漢豐湖水位調節壩被評為全國4A級水利風景區。

（3）工程管護切實加強

積極探索建立農村飲水工程、小農水工程和水庫工程等長效管理體制，逐步形成以村為單位成立的農民用水者協會和村級農業用水管理委員會，推行有償用水機制。通過合作、承包、租賃等多種方式，將水庫和水土保持工程的管護責任落實到受益村組和農戶，不僅激發了群眾參與水利建管的熱情，也較好保證了水利工程效益的長久發揮。

2.經驗與啟示

①領導重視和加強水利隊伍建設是搞好水利扶貧開發工作的前提。縣委、縣政府一直把扶貧工作特別是水利扶貧工作列入重要的議事日程，通過萬名人才引進，高層次人才引進，向水利部、市水利局選調等方式，將大批優秀年輕干部充實到扶貧部門、水利部門和基層一線單位，提升了扶貧干部特別是水利扶貧干部的整體素質，全縣近幾年共引進各類高層次人才2 000余名，其中涉及水利行業的高層次人才160余名，占比達到8%以上。探索建立水利行業首席專家制度，聘請國內知名水利專家，定期分析研究水利設施建設方面的問題和困難，研究解決辦法，推動水利事業快速發展。積極開展鄉鎮街道和村 （社區）干部水利建設和管護專業知識培訓，近年共開展培訓1 800余人次。

②積極爭取上級水利部門支持是搞好水利扶貧開發的重要方面。開縣充分利用水利部、市水利局定點幫扶的契機，積極向上級水利部門匯報和協調工作，爭取更多更大的支持。水利部、市水利局領導及相關專家蒞臨開縣指導工作26次，給開縣帶來水利對口幫扶資金5億余元、項目200余個，并選派16名專家定期到開縣指導工作。同時，近年水利部、市水利局定點幫扶開縣130余名貧困群眾順利實現脫貧致富。

③動員社會力量參與是搞好水利扶貧開發工作的重要舉措。開縣始終把拓寬社會幫扶渠道作為一項重要工作來抓。一手抓外部合作，不斷加強與山東濰坊市東西扶貧協作，市委組織部扶貧集團定點幫扶，水利部、市水利局定點幫扶；一手抓內部協作，實施社會扶貧工程，全縣共組建由縣級領導為團長、以相關職能部門為成員的幫扶集團40個，組織全縣82個縣級部門和227個縣直管學校、醫療衛生單位、國有企業、市直管單位、社團組織、非公企業共同參與。由縣級領導包鄉鎮，資源整合全面推進；縣級部門包村社，城鄉聯動合力攻堅；機關干部包戶，點對點幫扶脫貧。充分發揮政府主導作用，帶動社會合力，近年政府共投入資金30余億元，撬動社會投入資金17.5余億元參與全縣扶貧攻堅，其中水利設施投入11余億元，興建防洪保安工程、飲水安全工程、山坪塘整治工程、水生態工程、農田水利工程等16 300余處，解決了貧困群眾的生產生活用水問題。

同時，為帶動當地貧困戶一起通過產業脫貧，公司在省、市、縣產業精準脫貧的精神指導下，通過黨建引領，啟動“掛包幫”“轉走訪”項目建設，利用“黨支部+企業+合作社+基地+農戶”的產業化經營模式，為種植戶提供優質菌包等資料，并派專業的技術團隊到田間地頭，給合作社種植戶進行一對一的技術指導，確保農戶能種出符合市場要求的產品，最后公司按品質分級收購。

④積極發動群眾參與是搞好水利扶貧開發的重要基礎。按照“政府主導，農民主體”“誰投資、誰受益”的原則，全縣水利設施建設各項目區均采取四議兩公開的方式，積極宣傳發動群眾廣泛參與，群眾政策和項目建設知曉率和支持率達100%。根據各項目規劃方案并結合當地實際，根據《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》制定符合各村實際的項目建設和籌資籌勞方案，明確投資投勞標準，引導群眾積極參與水利設施項目建設，近年全縣群眾籌工籌勞折合現金8 000余萬元，有力地促進了貧困地區水利設施項目建設。

⑤確保項目資金安全運行是搞好水利扶貧開發的有力保障。近年來，開縣先后制定《開縣扶貧項目管理暫行辦法》《開縣涉農資金末端監管辦法》《開縣涉農項目建設管理辦法》《開縣農村水利設施項目建設驗收辦法》和扶貧資金項目管理規程等規章制度，并建立村級水利設施建設群眾監督管理委員會、農村用水協會等社會組織，主導邀請社會和群眾參與監督水利項目資金，推進水利扶貧資金項目管理日趨規范，資金運行日趨安全，確保了水利扶貧資金使用效益的發揮，近年從未發生貪污挪用水利扶貧資金的違法違紀行為。實踐證明，通過制定并實施一系列扶貧項目資金管理制度，既確保了項目資金安全運行，更為有效發揮扶貧資金使用效益提供了有力保障。

⑥建立健全建、管、護的保障機制是確保水利設施發揮作用的根本之策。農村水利設施重建設、輕管護是制約水利事業產業發展的最大障礙。近年開縣積極探索建設農村水利設施建設、管理、維護保障機制，在重建設的同時更加注重管理和維護，有力確保了水利設施作用的發揮。按照“誰受益、誰主管、誰參與”的原則，逐處工程明晰產權，落實管護責任單位和管護責任人，建立村級基礎設施建設管理委員會，制定村級基礎設施建設管理辦法，對項目投資、建設、管理等情況立牌公示，號召群眾監督管理；建立完善工程管護制度、財務管理制度、獎懲制度、破壞修復制度、舉報制度等相關制度，并在工程立項投資規劃的同時建立維護管理基金，確保各項水利設施正常運行、長期發揮作用。

三、當前全國水利扶貧存在的主要問題

1.水利設施建設不足

在我國已成為世界第二大經濟體、國家實力蒸蒸日上的今天，我國經濟發展不平衡依然是嚴重存在且必須直面的隱患。據國家統計局數據顯示，目前全國農村尚有7 017萬貧困人口，約占農村居民的7.2%，他們所生活的地區絕大多數基礎設施建設落后，沒有一條像樣的公路，吃不上安全的水。就開縣來看，未能完全解決安全飲水的貧困村還有135個，農田引水渠道沒有保障的村還有35個，如開縣鐵橋鎮黃龍村由于水利灌溉設施建設管護滯后，常年缺水在40天以上。雖然這只是開縣的情況，但這也代表了西部大多數貧困地區的基本情況。

2.資金投入不足

一是當前水利設施建設滯后的地區均為國家級貧困地區，縣級財政對水利建設的投入極為有限，地方財政對農村小型水利建設投資乏力，目前水利建設主要以國家投入為主，國家有項目就有投入，沒有項目就很少投入甚至沒有投入。二是隨著稅費改革的不斷深入，群眾在農田水利基本建設中自主投工投勞的積極性有所減弱，加上農民和鄉村集體組織對水利發展認識不夠等因素，直接影響了農村水利工程的興修及農村水利事業的發展。三是近幾年全國各地都按照做大做強水利項目的思路，不斷加大項目編制力度，為水利項目的順利爭取和實施奠定了良好基礎。但由于受財力影響，項目實施所需的地方配套資金難以落實，而省級配套資金又不能及時到位，致使工程建設無法按設計方案完善各項配套設施。項目前期經費嚴重不足，影響了項目的爭取力度和項目的實施進度。四是由于水利建設投資大、風險高、回報少、周期長，對各級政府政績影響不大，對社會資本的吸引力不足，對受益群眾的利益觸動有限，加之缺乏農村水利建設管理的具體辦法和激勵社會資本投入水利建設的政策措施，水利建設多元化長效投入機制難以形成。

3.水利改革進展緩慢

水利管理與改革步伐緩慢，制約了水利的發展，跨流域、跨區域河流管理協調難度大，尚未形成流域水資源統一管理、統一調度和優化配置機制。在工程管護方面，雖然大中型水利工程有專門的管理機構和人員，但水管體制改革后，一些基層水利服務單位普遍存在管護經費不足、裝備不配套、人員待遇低、人心不穩等問題。農村基本經營制度改革后，已建成的小型農田水利工程管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確的界定，工程建、管、用三者脫節，加之受重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套意識的影響，不少末端渠系和小型水利工程基本上是有人用、無人管，導致設施老化破損，使用成本增加，利用效率降低。以水庫管理為例，屬市縣水利部門直接管理的水庫普遍管理得較好，但劃歸鄉鎮政府或村集體管理的水庫往往承包給了個人，由于管護人員能力不足、責任心不強，經常出現水庫放水無人關、破壞堤壩無人管等現象。

4.水利隊伍建設滯后

部分水利行業部門、鎮村干部對水利扶貧工作缺乏創新工作思路，開拓意識不強，畏難情緒較重；水利設施建設涉及財政、發改、農綜等多個職能部門，相關職能部門依據各自的部門職責開展工作，全局和整體認識難統一，導致工作效率較低。同時，水利行業專業隊伍特別是基礎水利行業干部建設存在不足，很多工作人員缺乏先進的工作理念和專業的技能培訓，只是根據日常積累的工作經驗在指導工作，不能有效掌握現代科技文明知識和最新水利行業知識，導致所作工作規劃不符合實際。村級干部群眾缺乏懂科技、會管理的能人志士；鄉鎮領導和水利扶貧干部更換頻繁，不利于工作的連續性，項目建設的短期行為比較普遍。

四、對全國水利扶貧攻堅的對策建議

1.發揮群眾的主體作用，增強水利扶貧事業內生動力

農村要實現發展，要限時打贏水利扶貧攻堅戰，必須依靠農民群眾。如何喚醒群眾主體意識、發揮群眾主體作用是當前必須解決的關鍵問題。

①善于把組織意圖變為群眾意志。要在農村實施水利項目，必須依靠基層組織和基層群眾。當前農村廣泛流傳一句話，就是“群眾工作沒得巧，關鍵是群眾大會開得好”。這要求當前村級組織一班人要充分發揮領頭羊作用，積極提出工作思路，讓群眾在學習教育、參觀討論中統一思想，形成共識，使群眾由“等、靠、要”變為主動作為。

②必須充分發揮群眾的主體作用。農村水利設施建設除了依靠政府投入，更需要群眾支持和參與。從水利設施規劃到投資、建設，都必須緊緊依靠群眾，相信群眾，充分發動群眾參與，籌資籌勞，共同推動水利設施建設與管護。

③敢于把權力置于群眾監督之下。把群眾作為主體，就要讓群眾說話、掌握主動權。村級組織應當成立水利設施建設監督管理委員會，成員由村支兩委以外的人員擔任，群眾直接參與村級事務的監督，既發揮群眾在管理過程中的積極性和創造性，也促使干部變被動為主動，改進作風、務實干事。

2.創新工作機制，增強水利扶貧事業發展活力

①創新工作推進機制。要堅持“統籌規劃，整合資源”方針，結合正在編制的“十三五”規劃，結合當地農業產業發展規劃等專項規劃，統籌科學編制好《水利行業扶貧“十三五”規劃》，集中力量，整合政策、項目、資金，抓好試點示范，以點帶面、重點突破，統籌推進農村水利事業發展。

②創新資金融通模式。加大金融政策宣傳、推介力度，試點開發信貸新產品，充分利用好PPP合作開發模式。推行“一資帶四資”的模式，發揮政府資金的撬動作用，引導工商資本、民間資本、外商資本、金融資本投資農村水利設施建設。創新銀行服務、資產評估、抵押登記、風險分擔、農村產權交易，構建多元化的農村金融服務體系。

③創新服務體系。積極創新水利行業技術服務方式，大力聘請專家、學者等專業人士，加強農村水利設施建設和管護知識指導和培訓，有效解決農村貧困群眾知識匱乏的問題。建立健全農村水利首席專家制度，開展“保姆式”“菜單式”技術服務，有效解決技術推廣的“最后一公里”問題。

3.強化要素保障，增強水利扶貧事業發展合力

①強化基礎保障。水利設施只是貧困地區基礎設施建設的一個重要方面，要按照“產業布局到哪里，基礎設施配套建設到哪里”的原則，加快改善農業各項基礎條件。全力配套城鄉飲水、城鄉堤防、水土流失等水利基礎設施，新建一批小型蓄水、引水、提水、集水、排水等工程，管護維修現有水利設施，提高有效灌溉面積。加強耕地質量建設，深入推進土地整治、綜合開發、“沃土工程”等建設，著力建設一批高標準農田，提高土地產出率。積極開展縣、鄉道聯網工程和自然村連通工程建設，新建、改建農村公路，方便農民出行。加強生態文明建設，加大宜林荒山植樹造林力度，全面消除荒山、荒坡，提高森林覆蓋率；加強農村面源污染治理，推進農村沼氣、太陽能等清潔能源發展，積極探索循環農業、生態農業發展新模式。

②強化人才保障。按照“誰投資、誰受益”的原則，推動實施外出返鄉創業、城市資源下鄉創業，盤活城鄉資源要素活力，鼓勵城市人才、資本等資源下鄉投資農業開發，投資農村水利設施建設。通過出臺各種優惠政策，面向上級相關部門、高等院校、科研院所等單位引進一批成熟農業和水利科技人才。加大鄉土人才培訓力度，堅持因業配崗、專崗適配的原則，建立完善人員聘用管理制度和以推廣為主的業績考核制度，有效發揮現有縣鄉人才的作用。

③強化資金保障。政府投入是農村基礎設施建設資金的重要來源，通過充分發揮資金的集聚效應，有效整合農業、水利、扶貧、移民、國土等涉農資金，堅持總量持續增加、比例穩步提升的原則，每年財政對農業發展和農村基礎設施建設的投入增長幅度要高于財政經常性收入增長幅度。此外，積極策劃包裝一批農業項目，搭建社會資本投資農業平臺，同時鼓勵各類風險投資機構對企業、農村經濟組織和農戶提供擔保業務，提高抗風險能力。

④強化政策保障。相關行業部門要針對農村貧困地區出臺一批務實管用的政策，各級黨委、政府要結合各自實際，配套出臺一批水利設施建設政策，通過政策的導向作用，激發全社會參與扶貧的合力。黨中央、國務院應當針對農村基礎設施建設出臺專門的政策支撐體系，指導各行業部門開展行業扶貧攻堅工作。水利部、各省區市水利局應當加大對國家級貧困縣的水利設施政策支持力度，增加項目資金投入，確保實現貧困村“建八有”、貧困戶“解八難”。