文山州實施水利扶貧差別化政策的探討

張 成

（云南省文山壯族苗族自治州人民政府，663000，文山）

滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作啟動4年以來，水利部和云南省全面貫徹中央決策部署，出臺多項政策舉措，扎實推進扶貧工作，取得了明顯的階段性成效。實施水利精準(zhǔn)扶貧，為實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和全面建成小康社會提供了基礎(chǔ)支撐和根本保障。差別化政策的實施既避免了扶貧資金“大水漫灌”，又能夠發(fā)揮扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)以及脫貧成效精準(zhǔn)的作用。在扶貧攻堅剩下最難啃的硬骨頭的時候，在特殊地區(qū)實施差別化政策顯得尤為重要和迫切。

一、問題的提出

文山壯族苗族自治州位于云南省東南部，東與廣西百色市毗鄰，西面是紅河州，北面是曲靖市，南與越南接壤，全州轄文山市和硯山、西疇、麻栗坡、馬關(guān)、丘北、廣南、富寧等7個縣。文山州可以用“老、少、邊、山、窮、戰(zhàn)”6個字來概括：“老”即革命老區(qū)；“少”即少數(shù)民族眾多，境內(nèi)少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?7.8%；“邊”即地處邊疆，有麻栗坡、馬關(guān)、富寧3個縣與越南接壤，中越邊境線長438 km；“山”即石山區(qū)面積大，全州面積31 456 km2，其中山區(qū)、半山區(qū)占97%，巖溶地貌占53.4%，石漠化面積占巖溶面積的71.1%，是云南省典型的巖溶地區(qū)；“窮”即貧困面大，由于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)起步比較晚，錯過了許多發(fā)展機遇，經(jīng)濟社會發(fā)展還比較滯后，2014年人均地區(qū)生產(chǎn)總值17169元，只有全國平均水平的36.8%、全省的63%，人均財政收入1 414元，只有全國的25.4%、全省的39.1%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入6 998元，只有全國的65.6%、全省的93%，按農(nóng)村居民人均可支配收入2 300元脫貧標(biāo)準(zhǔn)計算，全州還有45萬貧困人口，其中深度貧困人口3.2萬人；“戰(zhàn)”即原戰(zhàn)區(qū)，從20世紀(jì)50年代的援越抗法、60年代的援越抗美、70年代末到90年代初的對越自衛(wèi)還擊和防御作戰(zhàn)，文山州是新中國成立以來全國經(jīng)歷戰(zhàn)爭時間最長的地區(qū)，1992年中越關(guān)系實現(xiàn)正常化后，才從“一切為了前線，一切為了勝利”轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來，改革開放比內(nèi)地晚了14年。1978年到1992年間，國家在文山州的水利水電投資僅1.23億元 （戰(zhàn)備投資），全州農(nóng)田有效灌溉率僅23%，飲水安全保障水平低，工程性缺水問題已成為制約文山州發(fā)展的最大瓶頸。

《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃 （2011—2020年）》提出：“區(qū)域內(nèi)80個集中連片特殊困難地區(qū)縣（區(qū)）享受國家連片特困地區(qū)特定的扶貧開發(fā)政策。按照‘雪中送炭、突出重點’的原則，實行差別化政策，整合各類資源，集中力量解決最困難地區(qū)、最困難群體、最迫切需要解決的問題。”由于文山州客觀的自然環(huán)境和特殊的歷史原因，只有實施更為特殊的差別化政策，才能做到精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)文山州的精準(zhǔn)脫貧。

二、文山州實施差別化政策的對策措施

1.提高現(xiàn)有大中型骨干水源工程中央補助標(biāo)準(zhǔn)

文山州境內(nèi)唯一的大（1）型骨干水源工程德厚水庫工程已于2015年得到可研批復(fù)，工程靜態(tài)總投資229 304萬元，總投資231 920萬元。總投資中，中央預(yù)算內(nèi)投資定額補助126 910萬元，省和州、縣（市）配套105 010萬元，中央補助與地方配套比例為55∶45。規(guī)劃中的中型骨干水源工程中央補助比例一般在2∶3左右。文山州縣一級配套壓力極大，建議實行差別化的中央補助政策，將文山州大中型骨干水源工程中央補助比例參照藏區(qū)全額投資，或者將中央補助比例提高到80%以上。

2.將重點小型水源工程納入中央補助范圍，設(shè)立“五小水利”專項資金

小型水源工程是石漠化片區(qū)供水的主要支撐項目,無中央投資補助。云南省對納入《西南五省（自治區(qū)、直轄市）重點水源工程近期建設(shè)規(guī)劃》的重點小（1）型水庫給予30%~50%補助，州縣配套50%~70%；普通小（1）型和小（2）型水庫中央和省均無補助，由于無配套資金或配套資金不足而影響工程項目上馬。全州104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）中仍有60個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有以水庫作為供水水源，供水保障率低。

由于特殊的地貌和復(fù)雜的水文地質(zhì)條件，建設(shè)大中型水庫條件不具備，“五小水利”成為解決山區(qū)群眾生活生產(chǎn)用水的重要工程措施。根據(jù)《文山州山區(qū)“五小水利”工程建設(shè)規(guī)劃》，建設(shè)1個小水窖需8 000~12 000元、1件小壩塘需25萬~35萬元、1條小水渠需20萬~25萬元、1口小水池需 3萬~3.5萬元、1座小泵站需 30萬~35萬元。盡管小水窖建設(shè)成本高，卻是石漠化山區(qū)不得已而采取的辦法，小壩塘、小水池、小溝渠、小泵站等解決飲水問題作用大，但無中央補助。申請中央財政小農(nóng)水重點縣和專項資金投入“五小水利”工程建設(shè)數(shù)量極其有限，2009年以來全州僅爭取4個重點縣項目。建議設(shè)立 “五小水利”專項資金，重點解決不適宜建水源工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村飲水問題。

3.加大水生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目支持力度

文山州馬關(guān)縣、富寧縣為水土流失重點預(yù)防保護區(qū)，文山、丘北、硯山、廣南等4個縣（市）為水土流失重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)，西疇縣、麻栗坡縣為重點治理區(qū)。云南省第3次土壤侵蝕遙感調(diào)查顯示，文山州土壤侵蝕面積14 359.9 km2,占全州土地總面積的45.7%，其中，中度以上水土流失面積5 748.97 km2,占總流失面積的40.03%，年均土壤侵蝕模數(shù)1 515 t/km2，平均每年被水侵蝕的土壤資源達4 758萬t。在全省16個地州中，文山州水土流失嚴(yán)重程度排名第2位，水土流失面積比例均高于全國和全省的平均水平10%，水土保持治理任務(wù)艱巨。建議將文山州8個縣（市）作為滇桂黔巖溶區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)、坡耕地、小流域水土流失綜合治理等政策性項目縣建設(shè)，使片區(qū)水土流失和石漠化趨勢得到有效遏制，片區(qū)水利生態(tài)環(huán)境明顯改善。

4.實行水資源費、水土保持設(shè)施補償費、水利水電工程建安營業(yè)稅即征即返

由于前期工作經(jīng)費投入不足，導(dǎo)致項目前期工作推進艱難，項目立項緩慢嚴(yán)重影響了文山州片區(qū)水利發(fā)展。就水源工程而言，全州年需水源工程項目前期經(jīng)費達3 000萬元以上。8個縣（市）每年可征收留存水資源費、水土保持設(shè)施補償費、水利水電工程建安營業(yè)稅2 000余萬元，建議實行水資源費、水土保持設(shè)施補償費、水利水電工程建安營業(yè)稅即征即返，專項用于水資源保護開發(fā)利用、水土保持等項目管理和前期工作經(jīng)費。

5.將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站納入國家水利基層服務(wù)體系定額補助建設(shè)范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站作為水利行業(yè)最基層的窗口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)干部直接面對群眾，承擔(dān)著組織發(fā)動群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)、“五小水利”工程建設(shè)、水利工程管護、抗旱保供水等方面的職能，處于最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的位置。文山州還有50個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站無固定場所，影響基層水務(wù)站職能發(fā)揮。建議由國家定額補助每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站體系建設(shè)資金，地方負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站的土地征用建設(shè)和人員編制配備，逐步完善以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站為重點的基層水利服務(wù)體系。

三、差別化政策的效益分析

1.解決農(nóng)村飲水和農(nóng)業(yè)用水問題，提高供水保障能力

通過提高現(xiàn)有大中型骨干水源工程中央補助標(biāo)準(zhǔn)、將重點小型水源工程納入中央補助范圍、設(shè)立 “五小水利”專項資金以及實行水資源費、水土保持設(shè)施補償費、水利水電工程建安營業(yè)稅即征即返等差別化政策的實施，能夠更好地保證前期工作經(jīng)費，保證工程建設(shè)資金，最大限度地發(fā)揮工程效益。實施一批骨干水源工程項目，到2020年，增加供水能力12億m3以上，工程性缺水問題基本得到解決。實施《西南五省（自治區(qū)、直轄市）重點水源工程近期建設(shè)規(guī)劃》的小型水源工程項目，新增供水能力1.5億m3以上，有效緩解片區(qū)重旱集鎮(zhèn)無穩(wěn)定供水水源、遇干旱時供水異常緊張的局面。到2020年，建設(shè)小水窖49.5萬個、小水池4萬口、小壩塘374件、小水渠（管）9 990條、小泵站2 451座，新增蓄水容積2 660萬m3，新增供水能力17 204萬m3，解決和改善供水人口105萬人，新增和改善灌溉面積100萬畝（1畝=1/15 hm2），農(nóng)田有效灌溉率達到40%以上，使山區(qū)群眾飲水問題和人均灌溉用水問題得到基本解決。

2.水土流失和石漠化趨勢得到有效遏制，水利生態(tài)環(huán)境明顯改善

通過將文山州8個縣（市）作為滇桂黔巖溶區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)、坡耕地、小流域水土流失綜合治理等政策性項目縣建設(shè)，到“十三五”時期末力爭治理水土流失面積600 km2以上，使片區(qū)水土流失和石漠化趨勢得到有效遏制，片區(qū)水利生態(tài)環(huán)境明顯改善。

3.保障鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站建設(shè)資金，逐步完善水利基層服務(wù)體系

通過國家定額補助50個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站建設(shè)資金，由地方負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站的土地征用建設(shè)和人員編制配備，更好地發(fā)揮基層水利行業(yè)窗口和組織群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)、“五小水利”工程建設(shè)、水利工程管護、抗旱保供水等方面的作用，逐步建成以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水務(wù)站為重點，集水庫管理所和用水戶協(xié)會互為補充的基層水利服務(wù)體系。

四、小 結(jié)

水利扶貧攻堅工作進行到關(guān)鍵階段，重在精準(zhǔn)，貴在精準(zhǔn)，成敗在精準(zhǔn)。要實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和全面建成小康社會，應(yīng)該在特殊地區(qū)實行特殊的政策，即差別化政策。差別化政策也是在關(guān)鍵的時期、在特殊的地區(qū)實行的應(yīng)急性政策，目的就是要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥馇闆r，采取有針對性的政策措施，精準(zhǔn)發(fā)力，定向直投，切實做到真扶貧、扶真貧。文山州由于客觀的自然環(huán)境和特殊的歷史原因，在有限的時期內(nèi)，只有實行差別化政策，才能加快趕上全國扶貧工作節(jié)奏，也只有實行差別化政策，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。