水資源相關貧困與水利扶貧的戰略選擇

陸益龍

（中國人民大學社會與人口學院，100872，北京）

全面建成小康社會是 “十三五”規劃要實現的基本發展目標，實現中華民族的第一個百年目標，消除貧困是必要條件。貧困群體的存在，具有發展的短板效應。只有讓社會中的貧困人群擺脫貧困，共同致富，才能真正達到全面建成小康社會的目標。

一、貧困與水資源

貧困是一種社會問題，表現為經濟生產和社會生活處于非常困難和窘迫的狀況之中。對貧困問題有不同的理解，對貧困的標準或貧困線的界定也有差異。世界銀行將貧困線定為人均每天的支出水平低于1.25美元，2015年將這一標準提高到1.9美元。中國在2011年將農村貧困線提高到農民年人均純收入2 300元，低于這一水平即為貧困人口。按照這一標準，2014年，中國仍有7 000多萬貧困人口。由此看來，全面建成小康社會仍將面臨艱巨的扶貧和脫貧任務。

產生貧困的原因來自多方面，根源也有多種，有自然因素，也有經濟、政治、社會與文化等方面的因素，而且各種因素通常并非孤立地發揮作用，而可能是多種因素共同影響。

從生計資本構成論角度看，貧困人群的生計資本中，通常存在自然資本匱乏問題，即貧困人群所擁有的自然資源一般都比較貧瘠。因此，從這個意義上說，自然條件的惡劣、自然資源的匱乏通常在貧困問題的產生中起著非常重要的作用。

水資源相關貧困不等同于水貧困，水貧困“是指自然界中缺少可供使用的水，或者人們缺少獲得水的能力或權利”。而水資源相關貧困是指貧困產生的原因與水資源問題相關。目前我國大量的農村貧困人群屬于由水資源問題致貧的。他們要么生活在嚴重缺水的巖漠化、荒漠化地區，要么處在水土流失嚴重、易受洪澇災害侵襲的貧瘠山區，或是受到水資源污染問題困擾地區，還有部分水庫移民群體，由于移民安置問題而出現的貧困現象。總之，水資源相關貧困是貧困問題的重要構成，從水資源管理角度來認識貧困問題和推進反貧困與扶貧戰略具有重要意義。

就問題的形成機制而言，水資源相關貧困大體可分為三大類：一是自然資源稟賦造成的貧困，也就是貧困人群的產生與他們所生存的自然生態環境密切相關，如在易旱易澇地區，人們遭受自然災害的頻率較高，因災致貧人口會隨之增多。二是水資源不均衡配置造成的貧困，如在一些河流流域上游或下游地區，由于發展經濟受到一定程度的制約，由此而可能產生一定的貧困人群。三是水資源不當使用造成的貧困。較為突出的問題有水污染和地下水超采導致貧困人群的產生，水污染和地下水水位下降帶來的土地荒漠化，由于生產和生活的自然環境發生惡化，從而使得受影響區域的部分農村人口陷入貧困境地。

就我國國情而言，貧困人群主要分布在農村地區，其中很多區域存在水資源問題，從這個意義上說水資源相關貧困仍是較為突出的。因此，水利扶貧依然任重道遠。

二、水利扶貧的現狀與問題

水利扶貧是指由水資源主管機關或水利部門主導的，主要運用水利資源和水利手段來推進幫助貧困人群脫貧的扶貧方式。從近年我國水利扶貧的經驗來看，水利扶貧工作的重點主要包括：①實施國家重點水利工程建設，惠民生，促進扶貧減困。水利部門在一些重點貧困地區推進農村飲水安全工程建設，解決了這些地區生活用水困難問題。此外，在一些貧困山區投資建設水庫電站工程，對推動當地經濟發展和生活條件的改善發揮了重要作用。②加大對貧困地區防災減災項目的投入。通過防災減災項目建設，提升農村貧困地區的防洪抗旱能力，預防和減少了農村貧困的發生。③加強農田水利建設。在推進新農村建設過程中，各級水利部門加大了農田水利建設力度，特別是對重點貧困地區，國家加大了農田水利建設的投入，使農村貧困地區的農業生產脆弱性得以緩解。④開展定點扶貧和對口支援。水利部主要聯系三峽地區的重點貧困縣，開展了定點扶貧和對口支援工作。通過水庫移民后期扶持項目，預防和消除因水庫移民而產生的貧困。

概括起來，我國水利扶貧在推進片區聯系、定點扶貧和對口支援工作，以及推進扶貧攻堅規劃的實施和水利行業其他扶貧工作等方面，已經取得了有目共睹的成績。作為部門性和行業性的扶貧，水利扶貧在全國總體扶貧和反貧困戰略推進過程中，發揮了突出的作用。

與此同時，我們也需要看到并關注水利扶貧存在和面臨的一些問題。

首先，部門扶貧與總體扶貧、行業目標與扶貧目標邊界模糊問題。盡管從已有經驗看，水利扶貧在國務院扶貧開發領導小組的協調下，能順利實施和開展各項水利扶貧項目。水利部也在全國扶貧總體規劃的框架下，制定了《全國水利扶貧規劃》，在一定意義上明確了水利扶貧的目標和任務。然而，就扶貧的本質目標而言，水利扶貧的目標仍有待進一步明確，仍需要與行業目標作更清晰的區分界定。目前水利扶貧尚未明確要減少和消除多少貧困人口中的水資源相關貧困，每年需要減少或消除多少貧困，以及通過什么樣方式和策略減少和消除這些貧困。

其次，水利扶貧對工程和項目的依賴問題。工程水利是我國水利或治水的一種傳統理念，認為唯有通過水利工程，或只要通過水利工程建設，就能造福人民。然而，從發展的眼光看，工程水利存在著一定局限，發展水利事業實際還涉及人與水資源、自然與社會的關系問題，僅僅依賴水利工程，有時候并不一定能達到人類社會福利的最優狀態。受工程水利理念的影響，水利扶貧也有對工程和項目實施的過于偏重或依賴。水利工程和項目建設對改善農村貧困地區的基礎設施、農業生產和居民生活條件確實能夠發揮一些積極有利的作用，但工程、項目建設一般具有普惠性，會讓一些片區的民眾從中受益。因此，水利工程和項目建設，可能在扶貧開發中發揮一定積極作用，但對于貧困人群來說，其扶貧作用或許還是有限的，因為工程項目難以精準、直接地讓貧困人群受到特殊幫扶，因而也難以確保是否減少和消除了貧困。

再次，水利扶貧對象的范圍局限和扶貧精準度偏低問題。從近年的水利扶貧情況來看，扶貧的重點在三峽地區，主要圍繞水庫移民的后期扶持和重點對口支援開展扶貧工作。雖然水利扶貧這一范圍、對象的選擇和定位具有特定歷史意義，然而就全局性水利扶貧而言，如果將扶貧范圍局限在單個地區，可能會漏掉其他地區的貧困人群，由此使得水利扶貧不能精確瞄準貧困人口中與水資源高度相關的貧困人群。現階段我國的扶貧和反貧困已進入攻堅時期，需要從全局角度精準有效地減少和消除貧困，并預防貧困的再生產。因此，水利扶貧也需要從全局的高度，對全國范圍內與水資源高度相關的貧困人群實施有效的扶貧幫困，以達到全面消除貧困和全面建成小康社會的總體目標。

此外，項目制下水利扶貧效率受限問題。總體來看，我國在扶貧開發方面存在著脫貧成本高、扶貧效率低的問題，較大程度上與項目制扶貧策略相關。在主要由政府主導的扶貧開發過程中，扶貧開發工作的開展和實施，通常以項目的形式推進實施。選擇這樣的推進策略，主要是為了使扶貧資金在財政支出和行政監管上更具合法性和可操作性。然而值得關注的是，已有的經驗和一些研究表明，通過項目制提供公共物品，對提高公共物品的公益效率或社會福利效用存在較大局限。在項目實施過程中，項目委托、代理和具體執行與實施單位其實都是具有各自利益訴求的主體，他們在項目推進中追求各自利益的行為就會使得項目所設計的公益目標或公共利益大打折扣。而目前項目制的制度安排似乎還難以規避這樣的制度漏洞。此外，項目制所設定的項目通常還具有專項性、單一性。貧困問題是一種復雜的自然、政治經濟與社會問題，扶貧開發如果完全依靠專項的扶貧開發，或單一維度的扶貧，在實際工作中其社會效果、扶貧的效率不一定達到理想狀態。扶貧的本質目標是消除貧困，尤其是要消除結構性的貧困，即要讓社會中不存在由政治經濟及社會文化等結構性因素導致的貧困線之下的貧困人群。

水利扶貧已經在我國扶貧開發中發揮了突出作用，在推進全面建成小康社會的關鍵期，水利扶貧還有更大的空間，還需發揮更大的作用。要達到目標，需要在現有基礎上，推動水利扶貧創新，運用新的水利扶貧戰略，提升水利扶貧的實際效率。

三、精準、綜合與可持續的水利扶貧戰略

《全國水利扶貧規劃》已經對未來一段時間內我國水利扶貧進行了總體部署。新形勢下，作為部門性、行業性扶貧的水利扶貧要為總體扶貧目標作出更大貢獻，需要扶貧創新。在水利扶貧的戰略選擇上，需要與未來我國扶貧發展的總體趨勢保持一致，推進精準、綜合與可持續的水利扶貧戰略。

第一，精準扶貧。從當前及未來扶貧發展的趨勢看，要在2020年全面建成小康社會，意味著不應有絕對貧困人群，而現在還有7 000萬左右的貧困人群，需要在5年內脫貧奔小康。所以，對未來5年的扶貧和反貧困工作，需要有合理的戰略規劃。

精準扶貧戰略的優勢在于扶貧措施和扶貧工作能夠精準地、直接地面向貧困者，從而使得扶貧工作不會停留在泛泛的形式之上，而是能夠解決具體的貧困問題，確保貧困者真正脫貧，由此達到減少乃至消除絕對貧困的目標。

對于“十三五”期間的水利扶貧來說，實施精準扶貧戰略，首先需要建立起水資源相關貧困的 “瞄準機制”。一要瞄準水資源相關的貧困人群。即在7 000萬貧困人口中，篩選或瞄準重點與水資源問題相關的貧困人群，確定他們的分布狀況。二要瞄準貧困產生的關鍵因素。在鎖定重點水資源相關貧困人群的分布和位置后，開展綜合且深入的貧困問題研究，找到脫貧的關鍵“部位”，因地制宜、因人制宜采取有效的脫貧措施，達到真正消除貧困的目標。

實施精準的水利扶貧戰略，具體來說就是將7 000萬左右貧困人口中的水資源相關貧困人群用地理信息系統（GIS）進行精確地定位，并對相應的扶貧項目和扶貧措施及其扶貧效果加以動態監測，然后根據監測結果和評估，實施即時有效的跟進措施，以精準地使扶貧對象擺脫貧困，逐步向小康邁進。

第二，綜合扶貧。綜合扶貧戰略是相對于單向度的扶貧開發和專項的項目扶貧而言的，貧困是復雜的社會問題，旨在解決貧困問題的扶貧工作應是綜合性的，因為如果依賴于某項措施，依賴單一路徑，或許無助于貧困問題從根本上解決，也不利于真正減少、消除和預防貧困。

水利扶貧實施綜合性扶貧戰略，主要在于扶貧途徑和扶貧方式的創新，超越以往工程項目扶貧的傳統理念，采取更加直接、有效的綜合扶貧措施，以提高水利扶貧的效率。此外，綜合性水利扶貧還要求扶貧工作的開展不受制于部門性和行業性服務，即不能完全依賴于水利工程建設和水利項目實施來推進扶貧，而是要真正地、直接地面向貧困者、貧困問題，只要是能幫助貧困者擺脫貧困、解決貧困問題的有效措施，都要拿來服務于扶貧事業。唯有這樣，才能實現真正意義的扶貧目標。

第三，可持續扶貧。在項目制扶貧中，扶貧行動受制于項目期限。不論扶貧目標是否實現，隨著項目的到期，相應的扶貧行動也會隨之終止，而很少有后續的、跟蹤的扶貧服務。由此也就構成了扶貧的不可持續性特征。扶貧是長期而艱巨的工作，要維持扶貧開發的成效，預防和避免返貧、新的貧困人群產生，需要堅持可持續性扶貧戰略。

實施可持續的水利扶貧戰略，就是要使瞄準貧困人群的扶貧計劃、政策措施和扶貧行動具有持續性和后期跟蹤服務的機制。在具體推進水利扶貧工作中，可以針對已瞄準的水資源相關貧困人群，采取包干制與責任制的扶貧方式。讓鎖定的水資源相關貧困人群的扶貧和脫貧任務與責任由某個機關或組織來包干承擔，委托機關主要負責協調落實扶貧資金和扶貧效果的評估與監督。保障扶貧工作的可持續性，還需要有相應的政策或規則支撐，即要求扶貧承包者或扶貧工作者對扶貧對象有扶貧行動后續相關服務和維護，以此構建起扶貧工作的可持續機制。

精準、綜合與可持續的扶貧戰略，就是在推進扶貧進程中，將精準原則、綜合性原則和可持續性原則統一起來，規避扶貧形式化、單一化和暫時性的問題，保障所開展的扶貧行動能夠達到讓貧困人群真正脫貧的目的，并能讓扶貧服務和脫貧效果持續下去。推進精準、綜合與可持續扶貧戰略，水利扶貧工作需要建立起三種機制：瞄準機制、協調機制和持續機制。首先，水利扶貧要瞄準現有貧困人口中重點與水資源相關的貧困人群；其次，需要建立起在扶貧過程中協調多種扶貧力量、扶貧方式的機制，以綜合多種資源和力量，達到扶貧效率的優化；最后，要建立能將扶貧行動和脫貧效果持續下去的機制，以保障扶貧的可持續性。