關于我國西南地區少數民族貧困地州水利扶貧開發工作的思考

楊 晴

（水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

黨的十八大以來，習近平總書記等中央領導同志情系扶貧、心系扶貧，對扶貧開發作出明確指示，充分體現了黨中央、國務院打好扶貧攻堅戰的堅定決心。水利部部長陳雷強調，要緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，開拓進取，攻堅克難，同心協力，扎實工作，打好水利扶貧攻堅戰，為加快貧困地區經濟社會發展、貧困群眾脫貧致富奔小康步伐作出新的更大貢獻。近年通過對一些少數民族貧困地州調研，深刻認識到水利對貧困地區特別是少數民族地區經濟發展和扶貧攻堅的不可或缺性。現就對少數民族貧困地州水利扶貧開發工作的思路提出一些粗淺的認識。

一、西南少數民族貧困地州的基本特點

我國是一個多民族國家，全國不僅有新疆、寧夏、西藏、廣西、內蒙古等5個自治區，各地還分布有30個少數民族自治州。在這些少數民族自治州中，西南地區的云南、四川、貴州少數民族自治州達14個，全部為貧困地州，這些少數民族是我國貧困人口中的特有群體。西南少數民族貧困地州具有以下共同的基本特點：

一是區位重要。西南少數民族貧困州大多位于我國西南邊境，如云南的怒江傈僳族自治州、紅河哈尼彝族自治州等地處滇緬、滇印、滇越等邊境，國境線長，是藏東南、川西南、滇西北地區通往東南亞、印度半島的必經之路，也是中國面向印度洋的重要前沿，在國家實施“一帶一路”發展戰略、孟中緬印經濟走廊建設和區域協調發展中占有明顯的區位優勢，戰略地位十分重要。

二是民族和諧。西南少數民族自治州境內世居著20多個民族，少數民族人口占比高，其中怒江全州少數民族人口占總人口的93.6%。數千年來各民族同胞手足相親、守望相助，在分布上交錯雜居、文化上兼收并蓄、經濟上相互依存、情感上相互親近，形成了你中有我、我中有你、和諧相處、難舍難離的多民族大家庭。

三是生存條件惡劣。西南貧困地州農業人口占總人口比例超過80%，生存方式以農耕為主。由于這些貧困地州位于我國長江、黃河、瀾滄江、怒江等大江大河上游，河谷深切，沿河階地極少，使得境內國土面積以高山峽谷居多，部分地州耕地“小、散、陡、碎”，25°以上的陡坡耕地占比大。農村生活和農業生產條件極其惡劣，深度貧困自然村多且連片，深度貧困人口多，部分農戶還處于人畜混居的狀態。

四是生態環境脆弱。西南少數民族貧困地州境內多為高山陡坡，耕地零星分布，在四川長江流域上游部分地區有少量較為平坦的山間盆地和江河沖積灘地。可耕地面積少，群眾不得不在峽谷中開發耕地，造成“貧困—生態破壞—再貧困—再破壞”惡性循環，森林過度砍伐，土地過度墾殖，水土流失嚴重，生態環境脆弱。

五是資源富集。西南少數民族貧困地州具有豐富的水能資源、礦產資源、生物資源、旅游資源。水能資源蘊藏量大，長江、黃河、怒江、瀾滄江、獨龍江等干流及支流水能資源蘊藏量高，僅怒江州境內水能資源蘊藏量就占云南省水能資源的20%。

二、西南少數民族貧困地州扶貧開發取得豐碩成果

一是各族人民從思想認識上對祖國都充滿認同感。2010—2013年，以怒江州為例，地區生產總值年均增長16.16%，人均生產總值年均增長15.66%；城鎮常住居民人均可支配收入年均增長9.23%；農民人均純收入年均增長17.78%；地方公共財政預算收入年均增長13.19%；規模以上固定資產投資年均增長33.54%。調研體會到，西南貧困地區的少數民族貧困地州各族人民從思想認識上對祖國都充滿認同感，深信在祖國的幫扶下，在各級政府、各族人民的共同努力下，各族同胞的生活會越來越好。

二是各項事業發生翻天覆地的變化。公路、鐵路、民用航空等交通設施的建設拉近了邊疆與內地人民之間的距離；村村通等工程也為地區內人民之間相互溝通創造了良好條件；多數地州行政村通電率達到100%。

三是水利支撐農村經濟發展，抵御自然災害的能力得到初步提升。重要城鎮已建成20年一遇的防洪堤，沿途部分支流也已采取一定的加固防護措施，實施了部分山洪災害防治項目，有效減少了自然災害帶來的危害。近年農田有效灌溉面積逐步增加，基本解決了農村飲水困難人口飲水問題。隨著防洪工程、水庫樞紐工程、農田水利工程、中小河流治理工程、山洪災害防治工程等一批重點水利工程的相繼建成，城鎮供水能力、水利化程度得到提升。

三、西南少數民族貧困地州經濟社會發展面臨的主要問題

1.貧困面廣、程度深，扶貧攻堅難度大

西南少數民族貧困地州大多屬國家扶貧重點縣，多數還是集中連片貧困區縣。僅云南怒江州，72%的鄉鎮是貧困鄉鎮，貧困發生率38.65%。住房差、飲水難、就學難、就醫難、出行難等情況普遍存在，各族群眾因災因病而返貧、深度致貧現象突出。

2.自我發展能力不足，需借力增強造血功能

據統計，目前怒江州人均GDP僅1.85萬元，為全國平均水平的39.9%，農民人均純收入僅4 200元，為全國平均水平的42%。經測算，若實現與全國同步小康，怒江州經濟年增速須達到20%。云南其他地州、四川甘孜州等也存在類似情況，完成脫貧任務時間十分緊迫。如果沒有跨越式發展的特殊內力，沒有國家特殊扶貧政策的強大外力，中央明確提出的到2020年“全面建成小康，一個民族都不能少”的要求實現難度巨大。同時，雖然一些大江、大河源頭地區具有十分豐富的自然資源，但為保護流域生態環境，一定程度上犧牲了自身的發展。貧困地州沒有產業支撐，地方財力嚴重不足，財政自給率低，自我造血發展能力極其薄弱。

3.水利基礎設施薄弱，防洪、抗旱等減災任務艱巨

西南少數民族貧困地州水利基礎設施建設整體滯后，現有水利工程多數為小微型，骨干溝渠建設標準低、無控制性水源工程。加之地方財政入不敷出，歷史欠賬多，配套能力弱，水利投入基本依靠中央和省級扶持，投資渠道單一，投資總量偏小，工程性缺水問題十分突出，水利基礎設施建設任重道遠。防洪基礎設施薄弱，攔蓄洪水工程措施不足，非工程措施體系不健全，泥石流、滑坡、山洪等災害監測與防御能力亟待提高；抗旱基礎設施薄弱，應急備用水源建設滯后，抗旱應急管理體制機制不完善，應對特大干旱、連續干旱和供水安全突發事件能力偏低。隨著經濟社會的發展和城市化進程的加快，防洪抗旱等減災任務將更加艱巨。

4.生態與環境保護需進一步加強

西南少數民族貧困地州多位于我國重要的生態功能區及各種自然保護區范圍，“三江并流”保護區被世界教科文組織列為世界自然遺產；長江、黃河、瀾滄江上游的“三江源”也多為國家級自然保護區。貧困使 “三江源”、怒江等河流生態環境不斷遭到破壞，維系江河良好生態環境是這些貧困地州一項長期而艱巨的任務。

四、水利扶貧開發建設的總體思路

加快西南少數民族貧困地州脫貧致富奔小康，要根據當地水資源利用實際條件，以問題為導向，謀劃落實好水利扶貧開發建設。

1.水利建設是扶貧攻堅的重要組成部分,水利扶貧開發要緊緊圍繞“全面建成小康社會”目標要求

2020年全面建成小康社會是黨的十八大確定的目標，也是中國夢的第一個宏偉目標，不分地域、不讓一個人掉隊是全面小康的本質要求。陳雷部長在傳達學習貫徹習近平總書記在貴州等地考察時關于扶貧開發工作的重要講話精神時指出，要“充分認識水利對區域經濟發展和扶貧攻堅的重要作用”“必須全力破解貧困地區水利發展瓶頸問題，補齊貧困地區水利基礎薄弱短板，為全面建成小康社會提供堅實的水利支撐和保障”。西南少數民族貧困地州盡快脫貧致富實現小康是地區社會發展非常迫切的現實要求。加快地區水利改革發展，是保障貧困地區盡快脫貧致富、實現全面小康的基礎條件，也是水利部門的重要職責和任務。必須緊緊圍繞全面建成小康社會的目標，針對因水受限、因水受困、因水致貧等突出問題和難題，謀劃區域水利扶貧開發方案；在進一步提升水利公共基礎設施保障的同時，初步培育水利產業體系，發揮水利產業在脫貧致富中的帶動作用。

2.從多方位進行謀劃，統籌考慮提升水利公共基礎設施保障能力和培育水利產業體系

系統考慮西南少數民族貧困地區扶貧攻堅的瓶頸制約和經濟社會發展需求，在進一步提升水利公共基礎設施保障的同時，初步培育水利產業體系，充分體現水利行業對區域脫貧致富和提升經濟活力的帶動作用。

首先要開展水利保障基礎設施建設攻堅，突破瓶頸制約。水利基礎設施薄弱、歷史欠賬較多、短板問題普遍、水利建設整體滯后是貧困地區水利發展的明顯特征。水利扶貧開發要充分考慮區域自然條件、資源條件，根據水利自身發展、社會經濟發展的水利支撐保障基本需求，肩負起改善人民群眾基本生活、生產條件的重任。水利扶貧開發以民生水利項目和優勢資源合理開發、促進基本公共服務均等化為突破口，構建水利工程保障體系。建設任務可以縣域為單元，著力開展水利保障基礎設施建設攻堅，突破瓶頸制約。繼續做好農村飲水安全鞏固提升工作；大、中、小、微水利設施并舉，按照節水優先的原則，推進農業生產迫切需要解決的農業灌溉設施建設；按照工程措施與非工程措施相結合的原則，盡可能避免洪澇災害、泥石流災害損失；自然修復與人工修復相結合解決水土流失與生態環境保護問題。

其次要初步培育水利產業體系，提升水利發展能動力。西南少數民族貧困地州水資源、水能資源豐富，但在資源開發上受生產生活空間狹窄、可擴展條件差等自然條件制約。水利扶貧開發要圍繞區域經濟發展水平上一個大臺階的要求，充分考慮使優勢能源資源得到合理開發利用。黨的十八大提出“由市場在資源配置上起決定性作用”，通過水利工程措施，將水資源轉化為水商品，依托水商品市場培育構建水利產業體系。要從頂層設計角度提出，形成具有當地特色的水電等能源資源開發，現代特色農業、養殖業，城鄉供排水和水利風景區旅游等水利產業體系，以水利產業體系帶動周邊相關產業發展，在增強貧困地區自我發展能動力的同時，提升綜合經濟活力，完成“以水電扶貧、以水電助農業、以水電護生態”的促進城鄉居民增收奔小康的光榮使命。

3.分類、分層次謀劃水利扶貧開發項目建設任務

在謀劃水利扶貧開發項目時，要重點關注切實能夠促進扶貧攻堅的、能夠體現黨的民族政策的、能夠惠及民生解決群眾切身利益問題的、對補齊消除發展短板和水利薄弱環節有明顯作用的、能夠增強發展后勁的綜合利用水利樞紐及骨干控制工程等項目。首先要體現精準扶貧惠民生。把解決人民群眾最關心、最直接、最現實的民生水利問題作為優先考慮內容，著力解決當前最急迫的農村飲水安全保障、山洪災害防治、小型農田水利設施等問題，使惠及民生的水利基本公共服務得到提升。其次要明確強化保障促脫貧。把提升水利基礎設施保障能力作為脫貧致富不可或缺的重要條件，著力推進城鄉水資源配置、大中型灌區高標準基本農田水利設施、城鎮堤防等工程建設。

在防洪減災體系建設方面，需針對防洪基礎設施薄弱、防洪標準低、山洪地質災害監測預警能力弱、防洪非工程措施不健全等防洪安全保障主要問題，以縣城和重點鄉鎮防洪安全為重點，加強防洪體系建設，提升防災減災能力。

在水利工程建設方面，加強小水源、小水電、小灌區、小流域治理和小村鎮防洪工程等“邊境五小”水利工程建設，逐步解決農民群眾用水、用電、灌溉、保安等問題，改善當地生產生活條件，提高基本公共服務水平。積極謀劃以縣域為單元的農村水利現代化示范縣建設，提高農村整體水利保障能力；進一步推進以電代薪清潔能源建設，優化農村能源結構，以利于提高生態環境保護能力。

在水利管護機制建設方面，要以健全水利發展體制和機制為重點，加強流域水資源開發、利用、保護、節約的制度建設，完善工程建設機制、運行機制、管護機制和管護經費來源渠道，切實保障工程建設質量和工程的良性運行；加強水資源統一管理的體制建設，完善水資源開發、利用、保護、節約的監測設施，加強政府涉水事務管理制度建設和監管；進一步提升水利管理能力，為全州脫貧提供強有力的水利保障。

在怒江、瀾滄江、金沙江、雅礱江等江河干流綜合利用骨干工程建設方面，調整以往單純的水電開發思路，以水資源綜合利用為導向，實現防洪、灌溉、供水、發電等綜合利用效益，充分發揮干流水資源綜合利用骨干工程對當地扶貧攻堅、生態保護、民生改善的重要作用，規劃骨干水利樞紐建設。以潛在效益大、環境影響小、開發條件好的水利樞紐工程為重點，推進干流水資源綜合開發利用，積極爭取將一些條件好的水利樞紐工程納入國家“十三五”重點項目庫，抓緊開展前期工作，爭取早日立項、早日開工、早日發揮效益。

4.完善的水利產業體系是貧困地州實現小康的基礎

發揮市場在資源配置中的作用，把培育水利產業體系作為西南少數民族貧困地州與全國人民同步奔小康的重要手段，著力推動以水電資源綜合利用為引擎，以特色農業水利設施、城鄉供排水系統為骨架，以水利風景區旅游為輔助的水利產業體系建設。

充分利用好當前《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》提出的構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系的契機，依托謀劃的骨干水資源綜合利用工程和面上水利工程，培育具有當地特點的特色農業和特色養殖業供水設施產業；為配合城鎮市政基礎設施建設，將城鎮供排水設施建設作為培育水利產業的重要抓手予以考慮；與此同時，抓住水利風景區商業旅游設施等建設，探索形成水利產業鏈的發展方向、發展思路和產業發展模式。通過精心打造水利產業體系，為西南少數民族貧困地區脫貧致富奔小康提供造血機能。

五、水利扶貧開發措施建議

1.在西南貧困少數民族地州積極謀劃依托大中型電站的大型水資源綜合利用工程，同時打造以小型水利設施系統工程為主的水利現代化試點縣

西南許多少數民族貧困地州當地水利人才和技術力量匱乏，水利工程建設一直停留在小型水利設施建設為主上。與此同時，這些地區水電資源和耕地資源豐富，具備依托已開發或待開發水電站進行水資源綜合利用開發的條件。依托大中型水電站進行綜合利用開發，實質是“以水電扶持貧困、以水電幫助農業、以水電修復生態”，可有效解決少數民族貧困地州扶貧開發可持續問題。

此外，一些山區縣的小型水利基礎設施已初具規模，具備了以水利現代化為目標打造水利現代化試點縣的條件。具體考慮是以縣域為單元，按照供水保證率和工程等級建設雙標準要求，完善以連通小型水源—輸水渠 （管）—用戶的水利供水保障系統建設，重點支持旱澇保收高標準基本農田、集中式引用水源工程項目建設，使以小型水利設施為主的縣域水利公共服務設施條件得到顯著改善。

2.實行差別化投資政策，支持少數民族貧困地州水利保障和水利產業設施建設

貧困地州水利建設資金不足，受地形條件、生態環境和經濟發展條件限制，西南少數民族貧困地州的水利建設項目規模小，難以得到國家和省級重點支持建設的重大節水供水項目資金支持；面上小型水利設施工程造價相對較高，僅靠現有國家補助標準難以完成項目建設，而地方財力嚴重不足，財政自給率不足15%，水利工程建設資金缺口大。

為保證少數民族貧困地州與全國人民共同過上小康生活，依據國家發展改革委、國家民委最近發布的《關于支持四川省涼山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肅省臨夏回族自治州加快建設小康社會進程的若干意見》，建議針對我國西南少數民族貧困地州的實際情況，對水利基礎設施建設項目實行差別化投資政策，開辟少數民族貧困地州水利基礎設施建設項目專項資金渠道，足額支持飲水安全鞏固提升、山洪災害防治、農業水利基礎設施、水利現代化試點縣、生態環境保護、水資源綜合利用等公益性工程項目建設。對于具有一定財務收入的水利產業 （水電、供水、高效設施農業供水設施、水利風景區旅游等），積極鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）等模式參與水利產業設施建設。中央及省政府財政對西南少數民族貧困地州水利產業體系建設予以扶持，鼓勵社會資本參與水利產業體系建設，充分發揮政策性銀行以優惠貸款的方式支持水利產業項目建設。

3.建立水利工程良性運行機制，確保水利扶貧可持續發揮作用

西南少數民族貧困地州水電資源大多由國有大型企業或私有制業主開發建設，對當地財政收入貢獻率極小。為了加快少數民族貧困地州脫貧致富奔小康的步伐，推動當地優勢資源造福當地老百姓，要積極研究少數民族貧困地州現有水電站的上網電價及電費分成機制，在電費收入中提取水利產業扶貧基金用于當地水利等公共基礎設施建設和水利產業滾動開發，達到以電扶貧的目的；水電站庫區提水的灌溉工程，要能夠享受免費或成本電費用于農業灌溉和生態林灌溉，達到以電幫農、以電護林的目的。

要創新水電等能源資源開發和運營模式。在具備條件的地區，中央及省級財政專項支持當地政府和國有企業參與水電資源、風電、光伏和生物質能源項目開發和運營，省級政府可探索在少數民族貧困地州開展流域補償、資源開發權補償和入股參與投資等試點，增強地方經濟“造血機能”；與此同時，研究提高當地水資源費標準和分成比例等措施用于水利公共設施建設。

省級政府水利管理及其相關技術部門要建立工作機制，對口幫助少數民族貧困地州開展水利規劃、水利工程前期和水利工程建設管理等工作，同時為當地培養水利專業人才，為水利產業可持續發展創造條件。