貴州省水利精準扶貧探索與實踐

李銀鈞，劉真羽

（貴州省水利廳，550002，貴陽）

一、貴州扶貧開發工作及水資源概況

貴州是一個多民族交匯融合的山區內陸省份和革命老區，是長江和珠江上游重要的生態屏障，是全國石漠化面積最大、等級最齊、程度最深、危害最重的省份。按照國家扶貧標準2 300元（2010年價）測算，2014年全省有農村貧困人口623萬人，貧困發生率18%，占全國總數的8.9%，比全國平均高10.8個百分點，是全國除西藏、甘肅、新疆之外，貧困發生率最高的省份。貴州省88個縣市區中，國家扶貧開發工作重點縣50個，省定扶貧開發任務縣33個，占全省總數的94%；有934個貧困鄉9 000個貧困村。在國家確定的“11+3”個集中連片特困地區中，涉及貴州省的有武陵山區（16 個縣）、烏蒙山區（10 個縣）、滇桂黔石漠化區 （44個縣）3個片區70個縣，覆蓋全省85.3%的面積、91.2%的貧困人口、90.6%的貧困鄉鎮、92.1%的貧困村、82.5%的民族鄉鎮。

貴州水資源相對豐沛，中小河流眾多，多年平均水資源量為1 062億m3，人均水資源占有量 2 800 m3，高于全國平均水平。年內徑流分配極不均勻，豐水期水量占全年總水量的75%～80%，區域分布不平衡。山高水低，水資源的開發利用難度大，全省水資源開發利用率僅為9.6%，遠遠低于全國平均水平。全省以灌溉、工業和生活供水為主的水庫庫容46.59億m3，占全省水庫總庫容的10%，且多為小型水庫，骨干水源工程少，水資源調配能力弱，工程性缺水嚴重，城鄉供水體系不完善，供水保障程度低。農村人口居住分散，解決飲水安全的難度較大。農業灌溉保障程度不高，全省有效灌溉面積 2 144萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占全省耕地總面積的31%。

二、水利扶貧工作歷程

1.“八七”扶貧攻堅計劃階段

1987—2000年，水利扶貧的目標要求是：人均建成半畝穩產高產農田，戶均建成一畝經濟林木，基本解決農村飲水困難，消滅無電縣，力爭90%以上的貧困鄉鎮用上電。

2.第一個扶貧綱要階段

2001—2010年，水利扶貧的指導思想是以改善貧困地區群眾基本生產和生活條件為根本出發點，以解決農村飲水、建設基本農田、發展節水灌溉面積、解決農村缺電、提高抗災減災能力、改善生態環境為重點。在中央頒布 《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010 年）》后，貴州省水利廳組織編制了 《貴州省2001—2010年水利扶貧規劃》，規劃范圍為50個國家級扶貧開發重點縣，規劃內容包括鄉鎮和農村供水、農田灌溉等，“十五”期間估算投資102.81億元，“十一五”期間估算投資108.97億元。

3.新階段扶貧

2011年起，扶貧的重點是片區扶貧，扶貧的主要目標是加快貧困地區水利改革發展，提高水利服務與保障能力。貴州省水利廳組織編制了《貴州省水利扶貧規劃（2011—2020年）》，規劃范圍為武陵山區、烏蒙山區和滇桂黔石漠化區中貴州省范圍內的70個縣（市、區），以及非集中連片區外的1個國家扶貧開發工作重點縣，共71個縣（市、區），規劃現狀水平年是2010年，規劃水平年是2020年。規劃包括了農村飲水安全、防洪抗旱減災、農田水利、水資源開發利用與保護等7個方面，規劃總投資2 595億元，其中“十二五”期間1 275億元。

2006年，水利部在貴州省銅仁地區開展貧困地區社會主義新農村建設水利扶貧試點，與貴州省人民政府共同建立了部省聯席會議制度，分“十一五”“十二五”兩個階段編制了《貴州省銅仁地區社會主義新農村建設水利扶貧規劃報告》并推動實施。

2008年，水利部將畢節地區作為水利重點扶持對口支援聯系點；同年8月水利部和貴州省人民政府共同簽訂了 《水利部貴州省人民政府共同推進畢節試驗區水利重點扶持對口支援工作合作備忘錄》；編制了“十二五”時期 《畢節地區水利重點扶持對口支援實施規劃報告》并推動實施。

2011年，水利部和國家林業局負責滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅工作，啟動了片區扶貧，并將貴州省冊亨、望謨兩縣列入全國13個定點扶貧縣，就定點扶貧工作編制了水利專項扶貧規劃，建立了幫扶、聯系工作機制。

按照全省的統一部署，貴州省水利廳先后對口開展了3個縣的定點扶貧工作，分別是：1986—2010年，畢節市（原畢節地區）納雍縣；2009年到目前，畢節市威寧縣；2010年到目前，黔東南州丹寨縣。

三、“十二五”水利扶貧工作成效

1.三大集中連片地區

一是城鄉供水保障能力大幅度提升。建成了“十一五”開工的正安石峰等11座中型水庫，黔中水利樞紐一期工程（大型水庫）成功下閘蓄水；2011年以來新開工建設了夾巖水利樞紐等126座骨干水源工程，其中大型水庫2座、中型水庫51座、小型水庫73座，建成后可新增供水能力26.65億m3，可解決貧困地區207.49萬農村人口飲水和315.06萬畝耕地灌溉用水問題，開工項目數是“十一五”期間全省新開工項目數的7.4倍。

二是農村飲水安全得到根本保障。采取地表水與地下水開發利用相結合的方式，統籌解決群眾的飲水安全問題。2011—2015年，累計解決了貧困地區1 327.7萬農村人口及學校師生的飲水安全問題，實現了貧困地區人人有干凈水喝的目標。

三是農田水利基礎設施進一步完善。通過實施盤江等大中型灌區續建配套與節水改造、小型農田水利重點縣建設、規?；澦喔仍鲂痉兜软椖?，進一步完善了田間灌溉設施，新增和恢復了部分耕地灌溉面積，有效提高了農田水灌溉利用系數。2011年以來，望謨、冊亨縣等67個縣（市）分批次被納入了全國小型農田水利重點縣，其中習水縣、思南縣等31個縣還實施了第二輪小型農田水利重點縣建設。

四是人民生命財產安全得到有效保護。通過實施中小河流治理、大江大河支流治理、病險水庫除險加固、山洪災害防治等工程措施和非工程措施，有效保護了重點城鎮、居民區及重點耕地的防洪安全。2011年以來，對貴定縣獨木河、赤水市習水河等382個中小河流河段進行了治理，對威寧楊灣橋等822座病險水庫進行了除險加固。

五是生態環境保護得到進一步加強。通過實施水土流失治理、農村水電工程建設，有效提高森林覆蓋率，保護森林資源，遏制水土流失，改善人居環境。2011年以來在黔西、威寧等18個縣實施了坡耕地水土流失綜合治理，在望謨、冊亨等11個縣實施農業綜合開發水土流失治理工程，在荔波、興義等 40個縣（市）實施了水土流失重點治理工程，在丹寨、玉屏等 64個縣（市）實施了小流域綜合治理工程。共治理水土流失面積1 565 km2，新增小水電裝機87萬kW。

六是水利投入得到明顯提高。2011年以來，共投入三大片區省級以上水利建設資金422.05億元（其中中央269.58億元，省級152.47億元），是“十一五”期間全省中央和省級總投入的2.5倍。

2.水利部扶貧試點：銅仁市

2006年以來，共投入銅仁市省級以上水利建設資金77.4億元（其中中央51.14億元，省級26.26億元）。10年來，新開工建設了松桃縣鹽井及玉屏縣謝家橋等23座中小型水庫工程，水庫總庫容2.48億m3，建成了石阡花山等2座中型水庫，新增水庫總庫容0.3億m3；新增解決303.47萬農村人口的飲水安全問題；農村人口人均有效灌溉面積從0.35畝提高到0.65畝，人均旱澇保收面積從0.24畝提高到0.51畝；治理了75個重點中小河流河段，綜合治理長度186.17 km，同時實施山洪災害防治、病險水庫治理等一批防洪減災項目，減少了受洪、旱、澇災害影響人口183.8萬人；治理水土流失面積490.93 km2；新增水電裝機30.68萬 kW,解決了7 201戶2.81萬人代燃料用電；保護森林面積7.24萬畝，鞏固退耕還林成果2.01萬畝。

3.水利部重點扶持地區：畢節市

2008年以來，共投入畢節市省級以上水利建設資金60.62億元 （其中中央40.83億元，省級19.79億元）。新開工建設了夾巖水利樞紐及威寧小米等19座大中小型水庫工程，水庫總庫容達14.58億m3，在此期間建成了織金大新橋等7座中小型水庫，新增水庫總庫容0.74億m3；對54個重點中小河流河段進行了治理，綜合治理長度137.67 km；對93座病險水庫進行了除險加固；新增解決了482.66萬農村人口的飲水安全問題；新增水電裝機16.12萬kW；治理水土流失面積2 223 km2；農村人口人均有效灌溉面積從0.24畝提高到0.37畝，旱澇保收面積從108.92萬畝提高到112.49萬畝。

4.水利部定點扶貧縣：冊亨、望謨

（1）冊亨縣

“十二五”時期共投入冊亨縣省級以上資金8.16億元 （其中中央4.2億元，省級3.96億元）。解決了14.13萬農村人口及學校師生的飲水安全問題；支持新開工建設冊亨水庫等4座中小型水庫；新建防洪堤14.92 km；治理水土流失面積16.93 km2；治理病險水庫2座；新增恢復農田灌溉面積5.53萬畝；新增水電裝機8 500 kW。2014年，水利工程供水總量達3368.56萬 m3，比 2010年增加 1 215.31萬 m3；水資源利用率比2010年提高了1.94%；有效灌溉面積比2010年增加2.75萬畝；全縣地區生產總值比2010年增長145.4%，農民人均純收入比2010年增長94.2%，貧困人口降到6.81萬人，比2010年減少2.11萬人。

（2）望謨縣

“十二五”時期共投入省級以上資金8.97億元（其中中央5.94億元，省級3.03億元）。解決了18.13萬農村人口及學校師生的飲水安全問題；支持新開工建設納壩水庫等6座中小型水庫；新建防洪堤38.17 km；治理水土流失面積23.86 km2；治理病險水庫4座；新增恢復農田灌溉面積4.48萬畝；新增水電裝機1.26萬kW。

四、主要做法

一是以政策為支撐，切實減輕貧困地區財政負擔。在繼續實施“十一五”期間取消貧困地區農村飲水安全工程縣級配套、大型灌區續建配套與節水改造工程縣級配套、小（1）型以上病險水庫除險加固工程縣級配套的同時，“十二五”期間又取消了貧困地區小型農田水利重點縣項目市縣配套；對50個貧困縣在小型水庫建設上實施差別化政策，對5個貧困縣省級以上補助分別由60%提高到90%，其余縣由60%提高到80%。

二是以規劃為引領，優先保障貧困地區符合條件的項目納入規劃。按照規劃先行和規劃優先保障的原則，凡是貧困地區符合條件的項目，一律優先納入各類專項或綜合規劃。如在編制2013—2015年中小河流治理規劃時，三大片區共262個項目，占規劃項目總數的85%；在編制《全國抗旱規劃實施方案 （2014—2016年）》時，三大片區共78個項目，占規劃項目總數的96%。

三是以項目為載體，有針對性地解決貧困地區經濟社會發展對水的需求?！笆濉逼陂g，貴州省水利廳結合100個現代高效農業示范園區、100個示范小城鎮、100個產業園區建設需求，立足于在脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效，堅持因地因貧困施策，做到對癥下藥、精準扶貧。先后在貧困地區實施了農村飲水安全工程、骨干水源工程、病險水庫除險加固、中小河流治理、山洪災害治理、水土流失治理及小型農田水利等許多扶貧效益良好的水利工程，有力地改善了貧困地區水利基礎設施條件。如在赫章縣大馬槽小流域水土保持綜合治理工程中，借鑒世行項目參與式設計理念，結合當地產業發展戰略規劃、地域特色和農戶意愿，投資50萬元引導資金進行茶葉種植，帶動民間資本累計投入1 050萬元，已建成投產茶葉基地650畝；村集體或農戶通過土地入股、參與采茶，每年創收104萬元，人均創收8 000余元，幫助42戶貧困人口脫貧致富。

四是以資金作保障，統籌解決貧困地區項目建設投入問題。積極爭取中央支持，2011年以來年均獲得中央水利投資68億元，投資總額排名全國前列。分級搭建水利投融資平臺，創新引入多元化投資主體，積極與各在黔銀行開展合作，通過經營性融資、開展保險債券計劃直接融資、銀行貸款、設立產業基金等方式籌集水利建設資金。截至目前，全省已累計成立水利投融資公司51家，簽訂合同金額381.62億元，已提款199.72億元。頒布實施了《貴州省地方水利建設基金籌集和使用管理辦法實施細則》，延長水利建設基金征收年限到2020年，拓寬了基金征收范圍，明確了征收標準，規定了使用方向。發行地方政府債券用于水利建設，緩解財政投入困難，2014和2015年發行26.56億元地方政府債券用于水利建設。

五、關于推進水利精準扶貧的思考

1.開展需求精準調查

一是調查貧困地區的生活用水情況。摸清用水問題是否有保障，是否通自來水，水量是否滿足需求，水質是否合格，是否良性運行管護。

二是調查貧困地區生產用水情況。包括農業灌溉用水的管道、渠系是否完善，水量是否滿足要求，計量、節水設施是否建立完善，工業等其他行業的供水量是否滿足要求。

三是調查貧困地區水旱災害情況。包括是否存在病險水庫、水閘，是否存在城鎮、村莊、農田防洪隱患。

四是調查貧困地區水資源保護情況。包括水土流失情況，水環境、水生態情況。

2.編制精準規劃

根據需求，本著缺什么補什么的原則，按照必須與可能的原則精準編制各類專項規劃。規劃中充分考慮項目的層次性和實施的時序性。建議重點編制4類規劃：

一是飲水安全工程建設規劃。水源盡量考慮骨干水源工程，供水方式盡量考慮集中供水，以城鎮管網向村組延伸為主，推行社會化管理方式，提高保障率。優先解決基本生活用水問題，再解決水量不達標、供水保證率不高的問題。

二是水資源綜合配置與建設規劃。根據經濟社會發展和產業布局情況，以大中小骨干水源工程、引提調工程為重點，以農田水利基礎設施建設為抓手，建設水源、供水管網、渠系工程，解決最后一公里問題。

三是水害災害方面的規劃。編制新一輪病險水庫水閘除險加固規劃、中小河流治理規劃、山洪災害防治規劃。

四是水資源保護規劃。編制水土流失治理及水環境綜合整治規劃。

3.制定精準扶持政策

建議在規劃編制時，將貧困地區必須、急需開展的飲水安全、水源工程、病險水庫治理、中小河流治理等項目納入相關專項規劃，并明確標識，確保規劃項目數達到總項目數的80%以上。專項規劃中有扶貧方面的專章。

在項目實施過程中，建議制定2項政策。一是集中投入政策?！笆濉睍r期集中各類水利建設資金，精準投向貧困地區，集中用于人飲、骨干水源、農田水利基礎設施及防洪等項目，并確保年度投入比例占年度總投入的80%。二是差別化投入政策。在農村飲水安全投入方面，繼續實行中央投入為主、地方投入為輔的政策，對現有的農村飲水工程進行鞏固提升；提高骨干水源工程中央投入比例，將大型水庫中央補助由50%提高到70%，對片區縣的中型水庫中央補助由50%提高到75%，取消補助上限，其余由省級承擔，對片區縣的小型水庫中央補助50%。在病險水庫治理方面，片區縣由中央負責，非片區縣由地方負責。在農田水利投入方面，建議將小型農田水利重點縣補助標準提高到每年3 000萬元。

4.實施精準幫扶

主要包括人才幫扶和技術幫扶。在人才幫扶方面：一是各類水專業技術院校為基層定向培養設計、施工、管理方面的專業人才；二是有針對性地選派各類專業人才到基層掛職指導；三是多舉辦各類培訓班，培訓名額向貧困地區傾斜。在技術幫扶方面：一是前期工作的技術指導；二是工程建設管理方面的能力指導。