欠發達地區農村服務型黨組織建設研究——以四川省屏山縣為例

中共宜賓市委黨校課題組

（中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644000）

黨的十八大強調:“黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。”［1］為全面了解農村服務型黨組織的建設情況，課題組于2014 年7 月—10 月，先后8 次走訪調研屏山縣農村基層黨服務型組織建設情況。分別走訪了新市鎮、龍華鎮、清平彝族鄉、屏邊彝族鄉、書樓鎮、大乘鎮6 個鄉鎮12 個行政村，共計發放調查問卷150 份，收回問卷137份，其中有效問卷120 份。期間，完成了原始數據的搜集和整理工作，并完成了課題的初稿。9 月—11 月先后與屏山縣委組織部、扶貧移民局、發改局、民政局等職能部門以及上述6 個鄉鎮的黨委書記進行了2 次座談，最終形成該成果。

一、屏山縣農村服務型黨組織建設面臨的困難

（一） 服務意識和自覺性不強

列寧認為：“只有相信人民的人，只有投入人民生氣勃勃的創造力泉源中去的人，才能獲得勝利并保持政權。”［2］毛澤東強調：“要得到群眾的擁護么……那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩的問題，解決群眾的一切問題。”［3］全心全意為人民服務是我們黨的宗旨，是我們黨贏得革命勝利和推動中國特色社會主義事業發展的基礎。根據調研，目前，屏山縣大部分鄉鎮、村級黨組織和農村黨員干部對建設農村服務型黨組織都比較重視，且有一定的措施，但也存在服務群眾的自覺性、主動性不足，基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不明顯等問題。

課題組發放的問卷中，“村支兩委會幫忙解決困難嗎？”，認為“會主動幫忙”的村民49 人，占被訪人數的40.83﹪；認為“口頭關心但不行動”的村民41 人，占被訪人數的34.17﹪；認為“反映無果”的村民30 人，占被訪人數的25.00﹪。當問到“村支兩委宣傳、落實過什么扶貧惠農政策嗎？”時，認為“清楚”的村民37 人，占被訪人數的30.83﹪；認為“落實了一些”的村民54 人，占被訪人數的45.00﹪；認為“不清楚”的村民29 人，占被訪人數的24.17﹪。可見，有超過60%的被調查者在遇到困難的時候，村級基層黨組織未能積極主動的給予服務。有接近70%的被調查者還不是完全清楚或享受到了當前農村相關的扶貧惠農政策，這說明農村基層黨組織的相關宣傳落實工作做得還不夠深入。

（二） 服務能力不足，服務水平提升難

1.黨員隊伍構成不合理，戰斗力弱。黨員隊伍是農村基層黨組織的基礎，是戰斗堡壘作用發揮的關鍵。當前，屏山縣農村基層黨員存在年齡偏高、學歷偏低等情況，截止2013 年底，屏山縣共有農村黨員合計4919 人。

從年齡構成看：35 歲及以下的黨員722 人，占農村黨員總人數的14.68﹪；36—45 歲的1124 人，占農村黨員總人數的22.85﹪；46—55 歲的812 人，占農村黨員總人數的16.51﹪；56 歲及以上的2261人，占農村黨員總人數的45.96﹪，占屏山縣農村黨員人數的比例最高。

從學歷構成看：初中及以下學歷的黨員人數為3858 人，占全部農村黨員的絕大多數，達到了78.43﹪；高中、中技、中專學歷的黨員人數為752人，占全部農村黨員的15.28﹪；大專及以上學歷的黨員人數為309 人，占全部農村黨員的6.28﹪，大專及以上學歷人數比例最低。

2.村黨支部書記大多年齡偏高，學歷偏低。“創建農村服務型基層黨組織的核心是建設好班子，關鍵是選好配強黨組織書記。”［4］村黨支部書記是農村基層黨組織的“領頭雁”，在帶領群眾脫貧致富、服務群眾方面，發揮著關鍵的作用。當前，屏山縣村黨支部書記存在年齡偏高、學歷偏低等情況，直接制約服務能力和水平的提升。截止2013年底，屏山縣共有建制村黨支部（黨總支、黨委）書記總計253 人。

從年齡構成看：46—54 歲的書記人數最多，有111 人，占建制村黨支部（黨總支、黨委） 書記總人數的23.87﹪；35 歲及以下的書記有25 人，占建制村黨支部（黨總支、黨委） 書記總人數的9.88﹪。

從學歷構成看：大專及以上學歷的書記有24人，占建制村村黨支部（黨總支、黨委） 書記總人數的9.49﹪；初中及以下的書記人數最多，有132人，占建制村村黨支部（黨總支、黨委） 書記總人數的52.17﹪，低學歷超過了總人數的一半。

3.農村基層黨組織后繼無人。欠發達地區特有的大量青壯年人口外出務工的現狀，造成農村基層黨組織后繼無人的困境；流動黨員的增多，也造成農村基層黨組織戰斗力薄弱。屏山縣由于地處偏遠山區，經濟發展較為落后，青壯年也都基本外出務工，明顯制約了農村基層黨組織的發展和服務水平的提升。在我們的走訪調研中，大部分的村莊中，常年外出務工的人員占村總人口的30%以上，有的村甚至超過了50%，如街基村。街基村全村1651人，外出務工的就有927 人，外出務工人員的比例高達56.15%。

（三） 服務資源缺乏

屏山縣是國家級貧困縣，地處烏蒙山區，交通不便、自然災害頻發，先天條件并不優越。目前，屏山縣廣大農村經濟發展水平整體還比較低，同全面建成小康社會目標還有一定的差距。同時，資金和項目緊缺、產業發展起步晚、相關扶貧移民政策不完善等現實困難，成為屏山縣農村服務型黨組織建設過程中難以突破的瓶頸。如屏邊彝族鄉，地處屏山縣邊緣，距縣城120 千米。至今，仍有部分少數民族群眾居住在海拔800 米以上的山區，經濟貧困，出行不便，生存環境惡劣。即便是搬遷到鄉鎮上，向家壩電站蓄水后，新市至火燒巖路段復建未完工，造成屏邊唯一的外出通道受阻，出行也困難。其次，全鄉資源雖然豐富，但是沒有加工企業，不能給老百姓帶來很好的收入。

（四） 民族地區的特殊困難

屏山縣是少數民族聚居縣，有彝族、苗族、蒙古族、藏族、回族、朝鮮族、侗族、滿族、布依族、傣族、土家族等15 個少數民族，民族習慣、民俗還較完整。在農村服務型黨組織建設過程中，還面臨著復雜的民族關系，受到民族、民俗、民風等因素的影響和制約。同時，宗族勢力的存在和影響，還在一定程度上存在。如在廣大彝族聚居地，家支的號召力和影響力，往往超過了基層黨組織，進一步加大了農村服務型黨組織建設的難度。

如課題組調研的清平彝族鄉，全鄉轄10 個行政村，60 個村民小組（其中12 個彝族組），總人口8303 人，其中農業人口8109 人，非農業人口194人，少數民族人口1611 人。民族人口所占比重大，且大部分在農村，第一，大部分村民文化素質偏低，且學習氣氛不濃厚，民族法制教育存在一定難度。第二，由于宗族意識較為強烈，家支的權威往往超過了村黨組織。第三，由于是多民族地區，民族之間的糾紛也時有發生。

綜上所述，屏山縣農村基層服務型黨組織建設還只是在起步階段，農村基層黨組織引領農村經濟發展的作用還未充分發揮，服務于農民致富增收、改善民生等方面服務水平還較低。就走訪調研的情況看，由于地處山區，第一，村民最強烈的訴求主要是道路通暢。修好了路，既解決了出行的難題，也為經濟的發展奠定了基礎。第二，項目和產業發展。村民迫切渴望找準一項適合當地具體情況的產業，希望組織能提供項目、資金、技術、人員等方面的支持。第三，迫切希望享受就醫、上學等方面的公共服務。第四，因病致貧的問題仍然比較突出，農村社會保障機制亟待健全。因此，屏山縣農村服務型黨組織建設需要進一步的深入推進，不斷探索，逐步提高。

二、欠發達地區加強農村服務型黨組織建設的對策

（一） 強化服務意識，明確主體責任

第一，農村黨組織的黨員干部要轉變以往那種管理群眾的理念，樹立起治理和服務的理念，把服務變成自覺行動。第二，要樹立發展社會主義市場經濟、帶領群眾致富奔小康的理念。第三，要樹立學習的理念，不斷學習新事物、新知識，努力跟上時代的步伐。第四，要堅持群眾觀點，認真研究新形勢下群眾工作的特點和規律，切實提高群眾工作的本領，探索適應新形勢做好群眾工作的新途徑新方法新機制。

（二） 發揮引領作用，強化主體建設

1.推進農村黨組織負責人的年輕化、知識化和信息化。村黨支部書記年輕化、知識化、信息化，將極大優化村黨支部書記隊伍，提升服務發展能力；為服務型黨組織建設注入新鮮血液，不斷增強農村服務型基層黨組織的活力與希望。因此，欠發達地區應把選優配強村支書隊伍作為服務型黨組織建設的“牛鼻子”，采取回引、選派等方式，將政治素質好、帶領能力強、服務能力強的優秀黨員選任到村擔任脫貧書記、爬坡書記、產業書記，發揮帶頭引領作用。

2.優化黨支部及廣大農村黨員的年齡和知識結構。要把優化年齡和知識結構建設作為農村服務型黨組織建設的主要內容。第一，在黨員發展層面，農村基層黨組織要把握年輕化、有文化、政治好、致富能力強、協調能力強幾個原則。第二，在培養、選拔村黨支部書記層面，要把握有堅定的理想信念、有全心全意為人民服務的價值追求、有強烈的責任心、熱愛農村基層黨建工作幾個原則，注重從年輕黨員中培養和選拔村黨支部書記。第三，要主動創新農村基層黨組織設置，優化村黨支部書記任用路徑，如允許村黨支部書記跨村任職，從縣級部門和鄉鎮機關黨員干部中下派任職等。同時，要進一步強化村黨支部書記后備人才培養，認真實施一村一名大學生計劃。

3.確保合理的薪酬和政治待遇。要確保農村基層干部合理的薪酬和政治待遇。第一，要推廣“定權責立規范，工作有合理待遇、干好有發展前途、退崗有一定保障”的“一定三有”經驗，落實農村基層黨組織工作保障激勵機制，調動村干部工作的積極性。要完善村干部“基礎職務工資+績效補貼+集體經濟創收激勵”的結構補貼機制，積極向財政爭取資金，進一步提高村干部的工資標準，切實解決村干部待遇偏低的問題。第二，要解決好村干部的政治待遇。在符合基本條件的前提下，優先推薦村干部擔任各級黨代表、人大代表和政協委員；對于表現好、工作突出的村干部，每年拿出一定名額，定向招考為鄉鎮公務員；優先安排村干部參加在職教育或技能培訓，保證每名村干部集中培訓或考察學習的機會。

（三） 著力技術水平提升，優化服務技術手段

1.構建網格化服務體系。第一，建立“片組戶”民情聯系網絡。以“聯系無遺漏、管理無盲點、服務無縫隙”為服務目標，在農村劃出一個個片區，由村級黨組織負責人任片長，村支部為基礎，全體黨員為主體，努力建立覆蓋全體村民的基層黨組織服務群眾的民情聯系網絡。第二，合理劃分片組。在縣域的所有鄉鎮內，以50 到100 戶左右劃片，每個片區內再劃分成若干個組。第三，細分責任。安排至少1 名鄉鎮、村干部負責每個片、組，且每月走訪4 次及以上，到農戶家中走訪10 家及以上，并將這一工作納入年終考核。黨員結對聯系，有條件的黨員就近聯系5 至10 戶。第四，豐富服務形式。要把聯系片組的鄉鎮、村干部、村黨員的姓名、聯系方式、服務內容、監督電話等，以民情聯系卡的形式發放到每戶每家。

2.切實加強組織領導，完善村級服務站點建設。第一，成立以村支部書記為組長的便民服務站領導小組，把便民服務工作列入重要議事日程和黨風廉政建設的重要內容，同時將所需經費納入財政預算，在各方面予以保證。第二，選派責任心強、業務能力精、熟悉政策法規、善做群眾工作的干部直接從事服務站點服務工作，完善跟蹤服務網絡。嚴格規范管理便民服務站管理和服務制度，對服務承諾、受理事項、工作規程等做出明確規定，對工作流程、工作人員服務用語、各類臺帳表冊等予以規范并上墻公示；建立完善服務中心舉報電話、監督郵箱、意見簿等。第三，堅持將村級服務站打造成為農村基層黨組織和黨員服務群眾的新平臺，以服務農村、服務群眾為目標，為構建農村基層服務型黨組織提供保障。

3.充分發揮信息技術的優勢，創新服務型黨組織的工作方式，不斷增強服務功能。第一，要把現代信息技術與實際工作結合起來，充分利用“移動黨校”、“干部e 校”、“農村現代遠程教育中心”等形式開展培訓工作。通過QQ、微博、微信、電話、短信等方式，提供黨務、政務、生產、生活等方面的服務信息，逐步建立完善黨務政務信息平臺，推進農村基層黨建的精細化管理。第二，加強與黨員的交流。要充分利用手機“飛信”、“微信”等網絡資源編發《手機報》，將會議精神發送基層黨員、外出流動黨員，做到學習全覆蓋。針對基層群眾實際需要，采取代理代辦、上門服務、信息服務、應急服務、集中辦公等靈活多樣的服務方式，為群眾提供便捷服務。

（四） 多方協調聯動，配套相關資源

1.為工作開展配備必備的經費。欠發達地區基礎設施普遍較差，經濟發展較為落后，基層黨組織又缺乏自主經濟來源。如果沒有爭取到項目工程，就沒有其它投入，僅靠3 萬元的工作經費，對群眾反映的修橋補路、救濟救助、弱勢群體幫扶（新農保、危房維修） 等訴求，均無力解決。為此，第一，建議上級財政加大對基層的投入。要充分考慮貧困山區縣的縣級財力因素，同時為村每年預算5—10 萬的為民服務專項資金，真正讓農村基層組織“有錢辦事”。第二，上級黨委、政府應每年召開聯席會議，專題研究農村基層黨組織經費保障問題，建立農村基層黨建工作經費增長機制，以制度確保經費到位。第三，結合基層黨組織的實際需求，按照集中力量辦大事的原則，經費重點向資金相對困難的農村基層黨組織傾斜，大力支持和鼓勵基層黨建創新、開展民生黨建和品牌創建，提升組織活力，提高黨員素質。第四，制定財務操作流程，實行分級審核管理。

2.統籌城鄉黨建工作經費，強化監督檢查和跟蹤問效。第一，按照城鄉統籌經費項目管理規定和農村基層黨組織黨建工作的總體部署和工作需求，明確經費的投入重點，按照計劃安排、時間進度和工作需要撥付給基層黨組織。第二，村黨組織統一安排黨建工作經費。要建立基層黨建工作經費專用賬戶，每年年初將黨建工作專項經費全額撥付到黨建經費專用賬戶，由村組織統一管理，實行分賬核算，設置會計單獨進行管理，設專人負責，嚴格執行財務管理和資金使用審批制度，確保專款專用。第三，健全農村黨組織黨建工作經費監察制度。要把黨建工作專項經費落實和使用情況納入年度黨建工作考評，杜絕拖欠、截留、挪用現象的發生，對存在問題限期整改。上級組織部門和紀律檢查部門對下撥的基層黨建工作經費，要定期進行監督檢查和跟蹤問效，會同財政、審計等部門對各基層黨組織黨建工作經費使用進行專項審計，確保黨建經費真正發揮實效。

3.優化設置方式，切實發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。根據農村經濟社會結構的新變化，按照“有利于經濟發展、有利于優化資源配置、有利于發揮黨組織政治優勢”的原則，優化村級黨組織設置調整。第一，推行“村村聯建”。根據農村經濟規模化發展的客觀現實，把地域相鄰、產業相近的村劃為一個片區，成立片區“黨總支”，可以從幾個村中選能人、優秀的人才，擔任片區黨總支的負責人。第二，建立“聯合黨總支”。根據農業經濟產業化發展的客觀需要，延伸農村基層黨組織設置的領域，在專業協會、專業合作社中建立“聯合黨總支”，其負責人可以選舉人員專門擔任，也可以由合適的人員兼任。第三，建立“特殊黨小組”。根據黨員活動多樣化的現實需要，在村轄范圍較大、黨員數量較多的黨支部中，根據地域相連、從業相同、興趣相近等因素，建立各類特色黨小組。

（五） 統籌安排，精準扶貧，增強基層黨組織的發展后勁

1.突破基礎設施瓶頸，全面改善生產生活條件，為區域可持續發展提供基礎保障。欠發達地區農村普遍面臨著基礎設施薄弱的制約，其中道路交通、給水設施和教育醫療用房等，是這些地區亟待解決的問題。從實際情況看，由于建設時執行的國家建筑標準較低，使用過程中又缺乏足夠的維護成本，許多地區的基礎設施開始陳舊老化。只有加大對欠發達地區基礎設施建設的投入，提高建設標準，才能從根本上改變基礎設施對欠發達地區經濟和產業發展的制約。

2.綜合規劃區域扶貧開發戰略，整合區域扶貧資源，實現精準扶貧。第一，成立扶貧開發工作領導小組，全面規劃，統籌安排扶貧項目，集中審批各農村貧困區域的項目立項申請。第二，根據項目部署劃撥各類資源，改變“項目圍著資金走”的狀況，建立“資金圍繞項目走”的機制，提高扶貧資源的使用效率，發揮各項目的扶貧合力。

［1］中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2009:25.

［2］列寧全集:第33 卷［M］.北京:人民出版社，1990：57.

［3］毛澤東選集:第1 卷［M］.北京:人民出版社，1990:126.

［4］陸璐.新時期創建農村服務型基層黨組織的困境及其化解［J］.理論與改革，2015（02）.