本案企業(yè)擅自改變了生產(chǎn)布局是否違法

案情回顧

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年第12期“拋磚引玉”欄目刊登的《獲證企業(yè)擅自更改車間布局如何進(jìn)行處罰？》介紹了這樣一起案例：2014年11月14日，S市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)M企業(yè)擅自改變了生產(chǎn)布局，與生產(chǎn)許可證發(fā)證時的布局不一致，且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差。根據(jù)該情況，執(zhí)法人員責(zé)令及時重新進(jìn)行換證申請工作。經(jīng)與企業(yè)溝通，企業(yè)愿意將改動后的布局重新調(diào)整回來，恢復(fù)至獲證時的原狀。執(zhí)法人員立即責(zé)令該企業(yè)停止生產(chǎn)，同時責(zé)令企業(yè)限期整改。在進(jìn)行監(jiān)督處理的同時，S市質(zhì)監(jiān)局對該企業(yè)的違法行為進(jìn)行了立案查處。案件處理過程中，執(zhí)法人員在案件查處法律依據(jù)上出現(xiàn)了三種不同意見。本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真和郵件闡述自己的觀點(diǎn)和看法，其中許多觀點(diǎn)都講得很有代表性。現(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考。

同意第一種意見

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)所王碧波認(rèn)為：

同意第一種意見，理由如下:

1.第二種意見不妥。因?yàn)閳?zhí)法人員與企業(yè)溝通時，企業(yè)愿意將改動的布局重新調(diào)整回來，恢復(fù)至獲證時的原狀。如果強(qiáng)行要求企業(yè)重新辦理許可,審查后方可再行從事產(chǎn)品的生產(chǎn)加工行為，將會造成企業(yè)的抵觸情緒，不利于問題的解決。筆者分析企業(yè)改變生產(chǎn)許可證發(fā)證時的布局，目的可能是為了圖生產(chǎn)方便，但卻忽略了生產(chǎn)車間的衛(wèi)生條件。筆者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)對該企業(yè)的法律法規(guī)宣傳，提高其法律意思，自覺地按發(fā)證時的布局組織生產(chǎn)。

2.第三種意見不妥。因?yàn)镾市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員對該企業(yè)檢查時間為2014年11月14日，而此時《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》已生效實(shí)施。并且，該辦法第五十三條是行為罰，只要有違法行為就可適用。

因此，第一種意見為佳。

同意第二種意見

湖北省荊門市質(zhì)監(jiān)局田明勇、湖北省老河口市質(zhì)監(jiān)局劉平、張志勇、劉勇、高輝、河北省石家莊市質(zhì)監(jiān)局朱永盼、新疆奎屯–獨(dú)山子石化工業(yè)園質(zhì)監(jiān)局段雪平認(rèn)為：

我們同意第二種處理意見。

一是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》屬于部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》第七十九條第二款的規(guī)定：行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。按照“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則，本案顯然應(yīng)適用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》。而“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則的前提是同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的規(guī)定不一致，該規(guī)則是針對同一位階的法律法規(guī)規(guī)章而言的。

二是無論企業(yè)是否將改動后的布局重新調(diào)整回來，都應(yīng)責(zé)令其限期辦理相關(guān)手續(xù)。因?yàn)榧词蛊髽I(yè)將改動后的布局重新調(diào)整回來，仍然屬于改動；同時調(diào)整后是否能恢復(fù)原狀，改動是否符合所生產(chǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則的要求，必須要通過工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查組實(shí)地核查后方能確認(rèn)。

三是實(shí)行生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品都是直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品，擅自改變生產(chǎn)條件后生產(chǎn)的產(chǎn)品，其質(zhì)量無法保證，應(yīng)予以沒收，對已售出的產(chǎn)品也應(yīng)責(zé)令企業(yè)召回。

同意第三種意見

河北省涉縣質(zhì)監(jiān)局楊濤認(rèn)為：

同意第三種意見，理由如下：

M企業(yè)擅自改變生產(chǎn)布局，與生產(chǎn)許可證發(fā)證時的布局不一致，且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差，很顯然上述行為違反了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第四十六條規(guī)定，也不符合《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定。前者2014年8月1日生效，是新法；后者2005年9月1日生效，是舊法，但后者是前者的上位法，而且上述兩部法都明確規(guī)定有M企業(yè)違法行為的處理?xiàng)l款，所以二者均可以作為處罰依據(jù)。這就需要查明M企業(yè)改變生產(chǎn)布局是在2014年8月1日前還是后，前則適用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定；后則適用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第四十六條規(guī)定。至于M企業(yè)將車間恢復(fù)至獲證時原狀的整改方案，則要具體情況具體分析，但不管怎樣整改，都必須符合獲證條件，而且要有國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門依照相關(guān)規(guī)定重新組織核查和檢驗(yàn)合格后，M企業(yè)方可組織實(shí)施生產(chǎn)經(jīng)營活動。

三種意見均不妥

福建省尤溪縣質(zhì)監(jiān)局吳方揚(yáng)、河北省石家莊市井陘縣質(zhì)監(jiān)局康萃田、福建省建寧縣質(zhì)監(jiān)局陳永遠(yuǎn)認(rèn)為：

三種意見均不妥。理由如下：

目前，涉及生產(chǎn)許可證證后監(jiān)管的法律和規(guī)范性文件主要有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證獲證企業(yè)后續(xù)監(jiān)管規(guī)定》（以下簡稱《后續(xù)監(jiān)管規(guī)定》）和相關(guān)產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則等。

本案關(guān)鍵是S市質(zhì)監(jiān)局現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)M企業(yè)擅自改變了生產(chǎn)布局，與生產(chǎn)許可證發(fā)證時的布局不一致，這是否就構(gòu)成生產(chǎn)條件發(fā)生變化。因本案案情介紹沒有具體說明M企業(yè)生產(chǎn)何種獲證產(chǎn)品，車間生產(chǎn)布局改變成什么樣，筆者無法進(jìn)行具體分析。監(jiān)管實(shí)踐中認(rèn)定企業(yè)生產(chǎn)條件是否發(fā)生變化主要依據(jù)的是與企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品相關(guān)的生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，當(dāng)然也可以通過企業(yè)提供的年度自查報告進(jìn)行判斷。根據(jù)質(zhì)檢總局2013年第60號公告發(fā)布的電線電纜等13類產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，對企業(yè)的生產(chǎn)布局要求的都僅是應(yīng)合理，符合生產(chǎn)工藝流程的安排，不會相互干擾和影響，確保生產(chǎn)安全，并沒有規(guī)定企業(yè)的生產(chǎn)布局不能改變，生產(chǎn)布局改變就構(gòu)成生產(chǎn)條件變化。下面以某企業(yè)生產(chǎn)助力車為例，結(jié)合《助力車生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》（2013版，以下簡稱《細(xì)則》）進(jìn)行具體分析。《細(xì)則》表4規(guī)定電動自行車生產(chǎn)車間建筑面積應(yīng)不少于600平方米，生產(chǎn)車間、庫房、檢驗(yàn)區(qū)域、部件裝配區(qū)域及裝配工位設(shè)置應(yīng)合理，符合工序安排，便于產(chǎn)品、零部件搬運(yùn)，確保安全。從中可以看出，若電動自行車車間布局發(fā)生變化，導(dǎo)致車間建筑面積少于600平方米，就構(gòu)成生產(chǎn)條件發(fā)生變化。若只是個別生產(chǎn)設(shè)備的調(diào)整，造成與發(fā)證時的布局不一致，并不影響工序安排和生產(chǎn)安全，就應(yīng)該不構(gòu)成生產(chǎn)條件發(fā)生變化。建議在檢查中若發(fā)現(xiàn)車間生產(chǎn)布局發(fā)生改變，監(jiān)管人員在自己無法準(zhǔn)確認(rèn)定情況下，可以將檢查情況和車間生產(chǎn)布局發(fā)生改變現(xiàn)場照片發(fā)給相關(guān)核查人員或產(chǎn)品審查部的人員，請教他們?nèi)绾握J(rèn)定，自己不要匆忙下結(jié)論。所以，證后監(jiān)管人員不能簡單認(rèn)為企業(yè)生產(chǎn)布局發(fā)生變化就構(gòu)成生產(chǎn)條件發(fā)生變化，做不到持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件。

隨著國務(wù)院持續(xù)把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”，政府應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)從“重審批”向“重監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。質(zhì)監(jiān)部門作為國家重要的市場監(jiān)管部門，要順勢主動作為，率先垂范，在生產(chǎn)許可證監(jiān)管方面也轉(zhuǎn)向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，在這一發(fā)展趨勢下，急需質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管人員加強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則學(xué)習(xí)、理解和掌握，不斷提高監(jiān)管能力，練好“內(nèi)功”。

《立法法》第83條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、

規(guī)章……，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不

一致的，適用新的規(guī)定。”這確立了我國司法實(shí)踐中法律適用的一項(xiàng)基本規(guī)則即“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則。但《立法法》第83條又明確揭示了該項(xiàng)規(guī)則適用的范圍：必須是同位法，才能適用這一規(guī)則。所謂同位法是指同等位階的立法主體制定的法規(guī)范性文件。不同位階即構(gòu)成上下位階等級的法規(guī)不適用此項(xiàng)規(guī)則。本案《條例》和《實(shí)施辦法》是不同位階的法律，依法不能適用此項(xiàng)規(guī)則。

綜上所述，本案在沒有弄清企業(yè)改變了生產(chǎn)布局是否就構(gòu)成生產(chǎn)條件發(fā)生變化情況下，就簡單認(rèn)為生產(chǎn)條件發(fā)生變化，屬于違法事實(shí)認(rèn)定不清，因此，本案第一、二種意見都不正確，不能依法進(jìn)行行政處罰，第三種意見顯然也不能成立。