PPP模式財務管理探討

廈門瑞啟房地產開發有限公司 周清松

廈門大學管理學院會計系 陳婷 蘇新龍

1 引言

PPP模式，即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系；通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益的最大化[1]。

PPP模式主要面對三方面的利益訴求，分別是政府、社會資本和社會公眾。政府關注的是通過PPP模式既可以拓寬基礎設施及公共服務類項目領域的融資渠道，緩解財政支出壓力，又可以提高公共產品與服務的供給能力、供給水平、供給質量和效率。社會資本關注的是從參與投資、建設和運營公共產品與服務中獲取利益，實現利潤最大化。社會公眾關注的是獲得更加便捷、廉價、快速的公共產品和服務。這三方面的利益訴求既有區別又有聯系。PPP模式是一種以各參與方的共贏為合作目標的新型融資和管理模式。或許參與各方不一定在該模式中實現各自利益的最大化，但是，通過各方合作實現整體利益最大化是PPP模式的最終目標。因此，為了實現整體利益最大化以及各方利益的平衡和共贏，需要將財務管理的理念充分運用到PPP項目實施流程的五大環節中。

在財政部印發的關于政府和社會資本合作模式操作指南中，將PPP項目實施流程劃分為五大環節，共19步。以下將從這五大環節出發介紹財務管理在PPP模式中的具體運用。

2 項目識別階段的財務管理

在項目識別階段，各地政府的發改委、財政部門要會同行業主管部門，對潛在PPP項目進行評估篩選以確定備選項目。該階段分為項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證四步。

2.1 社會經濟效益評價

在項目發起和篩選中，對新建和改建項目要進行可行性研究。一般情況下，對項目進行可行性研究，主要從項目的財務效益、經濟效益和社會效益這三個角度進行評價。由于公共產品或服務類項目的公共性和社會性，對PPP項目的可行性評價首先要衡量其社會效益。社會效益評價主要是評價PPP項目為各項社會發展目標帶來的效益和影響，比如社會、民生、環境、區域發展等。

因此，要研究設計科學合理可行的社會效益評價體系，要注意定性分析與定量分析相結合，財務指標和非財務指標相結合。運用德爾菲法、層次分析法、專家評分法等方法選取指標、確定指標權重、設計指標評分法，從而設計得到社會效益評價模型，運用模型分析項目的社會效益，從中選擇最有利于國民經濟和社會福利的項目。

2.2 物有所值評價

為了政府在提供公共產品和服務時選擇更加經濟高效的采購模式，需要對PPP項目進行物有所值評價。對PPP項目的物有所值評價可以從定性評價和定量評價兩個角度展開。在定性評價時，重點關注和采用傳統采購模式對比，PPP模式能否增加供給，提高供給水平和效率，緩解政府財政壓力、提高公共產品和服務的效率和質量等。

在進行定量評價時，國際上常用的評價方法是成本效益分析法和公共部門比較值法。成本效益分析法適用于需要量化成本效益的項目中，通過比較項目的全部成本和效益進行分析該項目的經濟性，但是由于需要大量的前提假設和數據支持，以及折現率選擇的難度，導致其應用受限。而國際上普遍采用的方法是公共部門比較值法。

公共部門比較值是一個標桿價格，是在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等[2]。通過計算政府在PPP項目全生命周期內的各類支出的凈現值，與公共部門參照標準進行對比，從而計算得出項目的物有所值量值，判斷是否采取PPP模式。

2.3 財政承受能力論證

為了保證財政對PPP項目支持的中長期可持續性，政府部門應該對PPP項目進行財政承受能力論證。鑒于目前地方政府性債務壓力大，國務院在2014年印發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，意見中明確規定對地方性政府債務實行規模控制和限額管理，PPP項目中的支出按照性質納入相應的政府預算管理，其中，財政承諾或擔保帶來的或有債務也需要納入相應的預算管理。PPP項目合同中涉及政府支付義務的，政府應該結合財政中長期規劃統籌考慮，納入政府預算進行管理。在PPP項目的全生命周期內，涉及到政府債務和財政支出的主要有以下幾個方面：

項目公司中政府投入的資本金；公共部門對項目全過程中的支持、引導、組織協調、管理、監督等發生的費用；對于通過經營收費能夠完全覆蓋建設和經營成本的經營性項目，比如機場，政府不需要額外補貼；但對于經營收費不足以完全覆蓋建設和經營成本，或者雖然可以基本實現保本微利，但是前期投入大、回收期長的準經營性項目，比如公交地鐵，政府需要以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司必要的經濟補助；對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費的非經營性項目，比如免費開放的公園，需要政府購買服務。

基于以上分析，政府應該考慮PPP項目全生命周期中發生可能性支出的時點和金額等因素，并且參考當時的政府財政預算和地方性政府債務限額，開展財政承受能力論證。

3 項目準備-項目采購-項目執行

政府部門在項目準備階段組織編制項目實施方案，在項目采購階段確定合作方——社會資本，與社會資本設立項目公司，進入項目執行階段，項目執行階段主要有項目公司設立、融資管理、績效監測與支付和中期評估四個環節。

3.1 投資估算、工程概算和財務測算

為了更好地編制PPP項目實施方案和制定計劃，方便后續工作的開展，比如項目采購中招投標標準的確定、風險分配和投融資方案的確定，政府部門需要對PPP項目進行投資估算、工程概算和財務測算。投資估算包括固定資產投資估算和流動資金估算。工程概算主要是計算工程投資與造價的，主要有概算定額法、概算指標法、類似工程的預算法等方法。

應該根據PPP項目的初步設計和具體情況采用適用的方法按照實事求是的原則進行投資估算、工程概算和財務測算，確定PPP項目所需的投資額，項目全生命周期的建設和運營成本費用、項目的現金流量等基本財務信息并在此基礎上計算相關財務指標。為了使財務測算更加準確，需要對結果進行審查。更加準確且符合實際情況的投資估算、工程概算和財務測算對PPP項目工作的后續開展更加具有指導和參考意義。

3.2 資本結構

PPP項目的資本結構包括權益資本和債務資本。權益融資成本比債務融資成本高，但是債務融資面臨更高的風險。適當利用負債可以降低企業資本成本，但是債務比率過高會導致其面臨較大的財務風險。因此，PPP模式中要確定最佳的資本結構，使得加權平均資本成本最低。其中，政府支出部分，一方面是為了提供公共產品和服務，更好地履行政府職能；另一方面是為了調節使用者付費價格，因此，資本成本低，項目公司在考慮資本結構時可以不考慮此部分的資本成本。

PPP項目中的權益資本由社會資本和政府共同投入，構成項目公司的資本金結構。股本結構決定控制權和決策機制。社會資本投入的資本占項目公司的大部分股份，能夠控股項目公司，參加項目管理，有利于提高效率。政府可以選擇不參股或者可指定相關機構參股。目的是“拋磚引玉”，以小額占股比例撬動社會資本的投資積極性，相應地承擔PPP項目的部分風險以降低社會資本的風險，并且有利于發揮政府的社會職責，使項目的決策和運行符合社會公眾利益。

債務資本，主要是指社會資本或是項目公司的負債。社會資本或是項目公司應該根據項目的具體特點、流程和情況積極穩妥地制定切實可行的融資方案，采取適合的融資方式，充分利用政府提供的優惠政策，加強債務管理，降低籌資成本，充分發揮資金的周轉率，提高資金使用效率。社會資本或項目公司可以通過銀行貸款、銀團貸款、企業債券、項目收益債券、中期票據、資產證券化等方式舉債并承擔償債責任，項目公司也可以利用國際金融組織、外國政府貸款以及全國社保基金、保險資金等資金。

政府部門可以根據具體情況提供融資支持，一是通過貸款或前期補貼的方式直接提供融資，比如貸款、資金補貼、可行性缺口補助；二是為項目公司的債務提供擔保；三是通過政策性金融機構提供貸款；四是為項目公司提供財政政策、金融政策、用地政策、價格政策等優惠政策，比如財政局安排資金設立風險池，為PPP項目貸款提供增信支持，優先支持PPP項目公司通過上市進行股權融資等。由于債務資本風險高，因此項目公司的財務管理要做好債務管理以及財務風險的防范和規避。

PPP項目中資金管理格外重要，因此項目公司要保證各投資方按時足額出資和融資款項要及時到位。

3.3 以全面預算管理為前提，以資金管理為中心

PPP項目的復雜性要求項目公司在項目執行中進行全面預算管理，以便有效地組織、協調、控制項目的建設運營活動，實現既定目標。全面預算管理以利潤最大化為目標，包括營業預算、生產預算和財務預算等，涉及到與項目相關的籌資活動、投資活動、經營活動等。

由于PPP項目前期投入大、回收期長且慢，在實施過程中容易出現資金鏈斷裂等財務風險。除了需要做好投融資管理外，保證資金的來源，還要做好資金管理，提高資金管理水平，以保證資金流的連續性，增加資金使用效益。資金管理的目標是爭取以最少的資本成本和資金占用滿足項目的建設運營周轉需要，并保證適度的還債能力。

在資金管理中首先要做好資金的預算管理，便于日常的資金安排和控制；根據資金預算，進行資金的日常管理，如應收應付款項的管理；PPP項目重點要做好現金流量的管理，充分利用資金流控制工具，確定最優的資金存量和流量結構，既保證資金流的穩定持續又能提高資金周轉率、降低資金使用成本。此外，由于短期負債靈活性高、資本成本低、風險小，有利于現金的平衡流動與資金的充分利用，可以結合長期負債構成資金來源。

3.4 風險分配-利益分配-定價-績效評價-定價調整和補貼

PPP項目面臨眾多風險，需要進行合理的風險分配，由于風險收益對等原則，風險分配情況是利益分配的影響因素之一，PPP項目中利益分配的核心是項目定價。項目需要進行績效監測，利益分配也需要根據績效監測結果進行動態調整，根據績效監測結果，政府部門需要對PPP項目進行定價調整和決定補貼額度。

PPP項目需要將眾多風險在政府和社會資本之間合理分配。風險分配要遵循風險由最能控制該風險的一方承擔、風險與承擔能力相適應、風險與收益相匹配、風險與控制力相對稱、承擔的風險要有上限等原則，綜合考慮政府和社會資本各自的風險管理能力以及項目回報機制來分配風險。

合理的風險分擔既要激勵社會資本有能力通過提高效率保證項目順利實施等方法來降低風險，又要通過政府分攤部分風險使社會資本的風險降低來提高社會資本參與公共產品和服務的積極性。因此，指南中也規定由政府承擔法律、政策和最低需求等風險，社會資本承擔項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險，雙方共同承擔不可抗力風險。合理的風險分配能夠提高政府和社會資本的合作效率，提高PPP項目的總效益。

為了保證項目的順利進行，政府和社會資本必須對各自承擔的風險進行有效的風險管理。財務風險主要是因為資本結構不合理、對項目的成本費用開支估算不準確、營運資金管理不到位等原因導致資金鏈斷裂，項目公司應該根據項目收益情況，確定合理的資本結構，運用財務管理的理念和方法進行資金管理，充分利用財務杠桿。面對經營風險，項目公司要充分運用經營杠桿等經營手段進行風險管理。

風險越高要求的必要報酬率也越高。通常情況下，折現率會根據投資者要求的必要報酬率或最低報酬率進行確定，在此基礎上，對于通過經營收費能夠完全覆蓋成本的經營性項目以及通過經營收費不能完全覆蓋成本的準經營性項目，可以測算得出PPP項目和社會資本各自在PPP公私合營中要求的投資報酬率，以作為PPP項目的公司雙方的利益分配、定價決策乃至績效評價的基礎之一。

風險分配的結果會影響項目參與各方的利益分配，因為好的PPP項目合同機制會使得PPP項目參與各方獲得的利益與其承擔的風險相適應。公私雙方在制定利益分配方案時，除了要考慮風險分配情況，還要考慮各方的資源投入情況、合同執行情況和公私雙方對PPP項目各自的貢獻程度等因素。資源投入情況不僅指資本金的投入，還包括政府和社會資本在項目實施過程中投入的用地設備、技術、管理、勞動等。合同執行情況和公私雙方對PPP項目各自的貢獻程度可以根據績效評價的結果進行衡量和確定。這樣的利益分配更加公平合理，同時激勵各利益主體為PPP項目付出更多的努力。由于PPP項目時間跨度長，項目復雜，面臨的不確定性因素較多，因此應該建立動態的利益調整機制，根據PPP項目實施過程中的具體情況以及績效監測的結果靈活調整利益分配，實現政府、社會資本和社會公眾三方利益的動態均衡。

利益分配的關鍵是定價。PPP項目的定價是決定社會資本收入和利潤水平的重要因素。同時，由于公共產品和服務關系國計民生，定價必須要將社會公眾的利益訴求考慮在內。我國對待特許經營項目及壟斷產品定價沿用成本定價，輔以價格聽證，對PPP項目進行適當的價格管制會使社會經濟效率提高[3]。國際上有些國家是通過“倒算法”定價的，政府部門根據PPP項目的建造成本和運營費用，給予社會資本合理的利潤率，倒算出價格上限，通過結合價格、用量、成本等指標設置調整條件，避免社會資本利潤超出合理水平。

由于PPP項目具有一定的壟斷性，社會資本為了追求利潤最大化，不可避免會出現收費偏高的現象，這會影響社會公眾的利益和滿意度。但是，若由政府定價，社會資本缺乏制定價格的權利，而價格管制也會影響社會資本的利潤水平，從而影響其參與基礎設施和公共服務項目的積極性。因此，政府和社會資本在確定定價機制時要根據項目實際情況靈活處理，若向公眾提供的公共產品或服務的價格屬于政府指導價項目或由于關乎民生需要政府定價的，應執行價格主管部門制定的價格，除此之外，在市場經濟的引導下，可以放開其他項目限制，讓市場發揮作用，由社會資本根據市場自行定價。

PPP項目的利益分配必定是一個動態的過程，既需要通過績效評價對利益分配進行評價分析，又需要依據績效評價的結果進行利益分配的調整。政府部門應根據項目合同約定，對項目建設和運營的質量和效率、項目目標實現情況、合同履行情況、公共服務質量、資金使用、運營管理、公眾滿意程度等進行全面系統評估，定期監測項目產出績效指標。由于目前我國的PPP項目的績效評價工作主要由政府部門進行，但是政府部門作為PPP項目的利益主體之一，對項目進行績效評價難免無法客觀公正，因此建議由獨立于利益相關者的有相應資質的第三方績效評價機構對PPP項目進行專業的、客觀公正的績效評價。傳統的公共項目績效評價方法眾多，包括成本—效益法、綜合評價法、平衡計分卡法、數據包羅分析法等，其中平衡計分卡作為管理的一種工具，在公共項目績效評價中被廣泛運用[4]。

由于PPP模式涉及到多方利益，其目標是為了實現整體利益的最大化，體現“共贏”的理念和思想，因此在利益分配的績效評價中要注重多方利益相關者的“平衡”，平衡計分卡的“平衡”理念以及績效評價指標的全面性統一性很適合在PPP項目的績效評價中運用。PPP項目的績效評價主體可以根據PPP項目的戰略目標、特點和實際情況選取和設置關鍵績效指標和相應的指標權重，績效評價指標包括財務指標和非財務指標，形成PPP項目績效評價體系，使其能夠在成本可控的前提下開展全面有效的評價，并同時作為一種管理工具促進PPP項目管理水平和效率的提高。同時要合理確定績效評價指標的標準值，使其既能夠保障社會資本獲得合理回報，有動力參與PPP項目，又能夠保障公眾獲得高質高效的公共服務。

根據績效監測的結果，可以建立動態的調價機制和補貼機制。若社會資本因為自身原因，令合同執行情況沒有達到事先約定的標準，政府可以通過削減支付額、減少優惠政策等方式進行懲罰；若社會資本表現良好優于約定標準的，政府可以給予一定的獎勵。若PPP項目執行中出現非社會資本自身原因導致的困難，社會資本從PPP項目中獲利低甚至虧損，政府要根據評估結果擬定下一期對項目公司的補貼額度或是對PPP項目的定價進行調整，保證社會資本的正常合理的利潤水平；反正，若社會資本從PPP項目中獲利過高，政府應該根據實際情況調整項目定價和補貼額度，或是按照合同約定分享超額利潤。財政補貼要以績效評價結果為依據，綜合考慮定價、實際收益率、建造運營的成本費用、財政中長期承受能力等因素。為了實現對社會資本或項目公司的激勵作用，財政補貼要從“補建設”向“補運營”逐步轉變。

3.5 全過程的成本管理

在PPP項目的財務管理中，要格外注重成本管理。由于公共產品和服務前期投入大、回收期長，在運營期才有經營性收入并且存在收入少的可能性，因此需要做好成本管理，提高效率，減少浪費，控制和減少成本，提高經濟效益。

一方面，PPP項目的成本管理貫穿于項目全過程，不僅僅指項目建設施工階段，在PPP項目全生命周期的各個階段、各個環節都需要做好成本管理，而且應該站在全生命周期的全局視角下進行成本管理。另一方面，成本管理中的“成本”不僅包括工程建設和運營維護這些直接成本費用，還包括項目前期的成本，比如項目論證、招投標成本和投融資成本；項目移交后的成本費用；質量成本、安全成本、工期成本等。成本管理的內容一般包括成本預測、成本控制、成本核算、成本分析和成本考核等[5]。

在PPP項目的成本管理中可以運用目標成本法，項目的收入主要來自于使用者付費和財政補助，公共產品或服務類項目一般由政府定價或價格在一定區間內浮動，因此可較準確地預測，而且由于動態調整使得社會資本一般只會獲得正常的利潤水平，因此，目標利潤也是比較容易預測的，通過預期收入減去目標利潤得到項目的目標成本，將目標成本在PPP項目的全生命周期內進行層層分解，接著計算出成本差異，設計方案和運用價值工程以期壓縮和控制成本，在實施階段運用持續改善成本法以達到設定的目標成本。在運用目標成本法時，要與業績監測與評價相結合，兩者相輔相成，相互促進。

4 項目移交

項目移交主要包括移交準備、性能測試、資產交割、績效評價四個環節。

項目移交前，要聘請具有專業資質的資產評估公司對需要移交的資產進行資產評估，評估結果作為政府需要向社會資本支付的補償金額的依據。政府是否進行補償、如何進行補償以及補償金額的確定涉及公私雙方的利益分配，也會以資產評估結果作為依據，因為資產評估結果一定程度上反映了社會資本合同執行情況以及對項目所做的貢獻。

項目移交完成后，政府部門需要對整個PPP項目的應用效益進行績效評價，績效評價的主要內容包括項目產出、成本效益、監管成效、可持續性等。由于評價的內容復雜、評價時間長，因此要在借鑒一般企業績效評價方法的基礎上設計更加適合高效的績效評價方法和評價指標體系，力求切實反映PPP項目整體效益。績效評價不僅僅是對該項目采用PPP模式應用效果進行的總結，更要將績效評價結果和項目初期設計進行對比，看是否達到最初預期的效果、是否比其他政府購買方式更具經濟性、在PPP模式實施中需要注意和改進得地方，在政府的基礎設施和公共服務項目的建設運營中，是否采用PPP模式以及采取PPP模式要如何更好地實施運用提供借鑒意義。

[1] 葉曉甦,徐春梅.我國公共項目公私合作(PPP)模式研究述評[J].軟科學,2013(6).

[2] 王玉梅,嚴丹良.基于平衡計分卡的PPP項目績效評價體系研究[J].會計之友旬刊,2014(2).

[3] 鮑俊廷.論工程項目的成本管理[J].科技創新導報,2008(13).

[4] 孫慧,周穎,范志清.PPP項目評價中物有所值理論及其在國際上的應用[J].國際經濟合作,2009(11).

[5] 蔡今思.借鑒國際PPP運用經驗 支持公共基礎設施建設[J].中國財政,2014(9).

[6] 胡麗,張衛國,葉曉甦.基于SHAPELY修正的PPP項目利益分配模型研究[J].管理工程學報,2011(2).