地方國有平臺公司組織結構和人力資源配置優化研究

四川大學公共管理學院 胡珊

隨著我國經濟發展新常態的到來，為了解決國有企業發展中存在的問題，促進國有企業轉型升級，使其更好地適應當前社會經濟環境的變化，2015年以來，中共中央、國務院陸續出臺了《關于深化國有企業改革的指導意見》《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等多份重要政策文件，為各地區全面推進和深化國有企業改革指明了方向。而作為各地國資國企改革的重點，地方國有平臺公司的改革尤其引人關注。本文即從當前地方國有平臺公司面臨的問題出發，圍繞其職責、功能、發展現狀、所處環境，多角度探討了地方國有平臺公司應如何通過組織結構建設來優化其人力資源配置，以更好地適應經濟發展形式，提升企業治理和運作水平。

1 地方國有平臺公司發展的運行環境分析

地方國有平臺公司產生于我國特定的歷史時期，分析其成立背景和發展過程，有助于我們把握好當前的宏觀經濟形勢，有利于我們準確判斷國有平臺公司所處的發展階段，因地制宜地處理好國有平臺公司發展中面臨的各項問題。

地方國有平臺公司狹義上也稱之為“地方投融資平臺”，即由各級地方政府專門設立的投融資平臺；而廣義上則是指由各級地方政府主導發起、受政府直接監管控制，承擔地方政府投融資項目、提供地方政府發展資金，具有獨立法人資格的特殊國有企業。地方國有平臺公司這一特殊的企業形式是我國投融資體制的重要創新和發展，是為了突破地方政府財力不足的困境而進行的制度創新。面對本地區基礎設施發展瓶頸，在現有約束條件下，為了加快基礎設施進程，改善城鄉面貌，地方政府通過創設各種地方國有平臺公司來行使政府相關職能，通過平臺融資來緩解基礎設施建設資金壓力，同時開展各類建設投資和服務項目，促進地方經濟發展。

通過梳理地方國有平臺公司的發展歷程，從歷史演進情況來看，地方國有平臺公司發展深受政府相關法律法規、政策文件以及宏觀經濟形勢的影響。最早在1988年，國務院發布了《關于印發投資管理體制近期改革方案的通知》和《1998年經濟體制改革要點》等一系列政策文件，明確規定了各部委成立投資公司開展經營管理工作，從此，這也成為地方政府創設國有平臺公司的依據和參考。1998年以后，我國逐步實施了積極的財政政策，中央發行大筆長期國債并轉貸給地方項目，這進一步促進了國有平臺公司的快速發展。到了2008年，受金融危機影響，中央政府提出了擴大內需的“四萬億經濟刺激計劃”，全面轉向擴張性計劃，刺激經濟增長，這也讓國有平臺公司進入了高速發展期。這期間，地方政府紛紛設立各種類別的平臺公司，負責本轄區內的各項公共產品建設和服務項目，加速了地方平臺公司的迅猛發展。

隨著各地的平臺公司如雨后春筍般不斷涌現，國有平臺公司作為一類特殊的國有獨資企業，在其快速發展壯大中也出現了類似國有企業公司組織結構不合理、人力資源配置效率低下等問題。為了加強對地方政府設立的這些平臺公司的管理工作，中央政府于2010年開始提出清理和規范地方已設立的這些平臺公司，并在2014年由國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺進行舉債，地方平臺公司的基本職能由此也發生了根本變化。2015年，國務院再次提出要深化國有平臺公司改革，出臺了針對性政策和配套文件，提出要完善國有資產監督管理機制，促進國有平臺公司轉型發展。

2 目前地方國有平臺公司發展面臨的問題

2.1 政府行政主導，公司治理結構仍不健全

地方國有平臺公司的控股主體一般是政府或國資委相關管理機構，主要資金由國家或地方政府注資，政府作為出資人依法擁有對這些企業的經營管理權和人事管理權，實踐中表現為由國有資產管理部門和企業黨委來行使企業管理權，具體通過“黨管干部”來實現。但國有平臺公司的“公司”屬性又要求其必須建立起相對獨立的公司法人治理結構。國有平臺公司作為市場中的經濟組織，具有企業的一般屬性，必須遵循市場經濟規律和公平競爭的市場準則，其組織內部的人力資源管理自然也應以提高企業在市場競爭中的活力為標準。

然而，目前各地的國有平臺公司大多仍嚴重受政府行政主導，以完成地方政府安排的工作任務為目標，承擔了許多的公共職能，采用的是與行政機關、事業單位類似的經營管理模式。在實際運作上，這些國有平臺公司被當作地方政府經濟與社會職能的政策執行工具；在業務安排上，完全被動接受上級領導交辦的各種任務，沒有自主選擇和經營權，公司內部也缺乏穩定有效地溝通、協調和反饋機制；在人員選用上，地方國有平臺公司領導層由地方政府組織部或國資委任命管理，其他人員則通過人社局根據編制指標統一考核招聘，公司沒有獨立自主的選人用人權，使得其難以根據業務發展需求靈活調整用工計劃。不可否認，地方國有平臺公司是政府出資興辦，成立初期的目的是實現集約化管理國有資產，用于推進基礎設施和民生工程項目的建設，但其發展至今，面臨的經濟形勢和政策環境已截然不同，仍一如既往地以行政為主導，忽視企業自主經營需求，在外部經營環境日益市場化的今天，難以激發出組織的競爭活力，不利于公司的長遠發展。

2.2 職能定位模糊，戰略發展規劃有待明確

作為地方政府投資主體，國有平臺公司在實際運作上難以區分究竟是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體，其職能定位較為模糊。一些地方政府未能按照政策文件要求對本地的國有平臺公司進行統一的集中分類管理；沒有根據公司職能定位，對各個國有投資公司經營目標和業務范圍進行確定，也沒有對其經營發展模式、項目融資渠道進行明確，這導致政府在國有平臺公司的實際管理中的越位、錯位或缺位。這也造成了各地方國有平臺公司職能定位不清，無法制定長期的戰略發展規劃，經營業務存在大量重復交叉，造成了產能過剩，給企業管理帶來了巨大壓力；同時，由于缺乏對國有平臺公司進行有效的分類定責、分類考核，使得政府無法根據各個公司經營實際制定一個明確的工作任務計劃，也沒有建立一套公平有效的績效考核標準，這就造成了同一地區不同國有平臺公司間的惡性競爭，嚴重損害了各公司組織內部的凝聚力和員工的工作積極性，也限制著國有平臺公司的發展。

2.3 經營管理粗放，內部缺乏公平競爭活力

地方國有平臺公司現有的經營管理總體上仍是粗放狀態，這與國有平臺公司成立的背景、管理體制和企業文化等有關。目前，地方國有平臺公司的日常工作主要受政府委派和制約，大多沒有根據自身發展實際制定長期的戰略規劃，缺乏針對未來的計劃和準備；在人力資源管理方面，沒有建立合理的人才培養和流動機制，也普遍缺乏系統科學的業務流程分析、工作分析和崗位設計，崗位職責的不明確造成公司內部管理缺乏統一標準，從而難以實施公平有效的薪酬和績效管理，造成組織內部員工消極怠工，缺乏公平競爭的活力。由于公司內部人事制度的不健全，高素質員工得不到應有的福利待遇，執行能力差、不符合崗位需求的人員由于編制原因也不能及時解聘，造成地方國有平臺公司人才流失嚴重，存在高端技術人才和綜合管理人才大量缺乏、而日常行政人員超配浪費的現象，人力資源配置嚴重失衡，使公司喪失了面對市場化競爭的活力。

3 優化組織結構，實現人力資源配置科學化

在影響企業運行的眾多因素中，組織結構作為最重要的一個方面，決定著一個公司內部各種資源能否得到優化配置，各項職能能否得到執行。而對地方國有平臺公司目前面臨的問題的分析中可以看出，國有平臺公司現有的組織結構已經難以適應新形勢下的發展需求，也造成了組織內部人力資源的不匹配，使其在經濟發展新常態的戰略轉型中面臨著嚴峻挑戰。

當前，國有平臺公司的組織結構和管理模式與企業發展階段、發展速度不相匹配，從根本上束縛了其發展前景、運營效率與管理效益。為了解決國有平臺公司發展中存在的問題，促進國有平臺公司轉型升級，使其更好地適應當前社會政治經濟環境的變化，必須首先充分優化國有平臺公司的組織結構，通過組織結構建設來實現國有平臺公司組織內部人力資源配置的科學化。這就需要做好以下幾點。

3.1 正確認識并處理好組織結構建設與人力資源配置的關系

要實現國有平臺公司人力資源配置的科學化，首先要認識到組織結構建設與人力資源配置的緊密聯系。一方面，組織結構建設是一個組織戰略目標和基本職能的體現，是人力資源配置的基礎和手段。只有建設好公司的組織結構，才能全面掌握組織的人力資源需求信息，進而完成科學的工作分析和人力資源規劃，才能合理配置人力資源，體現出人力資源的結構性和層次性。另一方面，人力資源配置又是組織結構建設的目的和保障。對組織結構進行合理安排的目的，是為了有效利用人力資源以達到組織戰略目標，只有實現了人力資源配置的科學化，才能體現出組織結構的優越性，才能保障組織結構發揮出其應有的價值和作用。因而，建立組織結構體系和人力資源配置工作是相互依存的，兩者相輔相成，缺一不可。

地方國有平臺公司只有根據其特有的職能定位，考慮好自身組織結構建設的特殊性，建立起適合其自身發展的組織結構，才能平衡好公司內部的管理層級與業務結構。只有建立起合理的人力資源流動機制，才能充分發揮人力資源的競爭優勢；同時，國有平臺公司也必須通過優化人力資源配置，不斷改善管理機制，來高效達成組織結構中各職能部門、各業務單元的基本功能和任務，從而體現出國有平臺公司組織結構這一制度安排的合理性。

3.2 優化國有平臺經營管理體制，提升公司經營管理水平

國務院在《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中指出，當前國有企業改革仍然面臨著“政企不分、政資不分”和“國有資本配置效率不高”等問題，要求“改革國有資本授權經營體制”、“明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司關系”和“建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式”。因此，在進行國有平臺公司組織結構建設時，需要從組織結構這一重要的制度安排出發，優化經營管理體制，提高國有平臺公司的公司法人治理水平。

當前，國有產權委托代理模式正在由行政委托代理制轉向企業性委托代理制度，國有平臺公司是其重要載體和體現。地方政府和國有平臺公司之間形成了以契約為基礎的委托代理關系。因此，必須通過市場化改革，建立和完善國有平臺公司的法人治理結構，來規范地方政府和國有平臺公司之間的關系。通過法人治理結構的合理設計，來優化國有平臺公司經營管理體制，激勵和約束國有平臺公司的行為，以保證這些平臺公司經濟效益和社會效益的最優化。同時，國有平臺公司職能的多樣性和權力結構的雙重性，決定了其業務流程的復雜性。這就需要建立對國有平臺公司經營管理者的監督與制衡機制，需要政府和相關管理部門明確國有平臺公司的經營目標、業務范圍和管理體制，從而完善國有平臺公司的授權和權利制衡機制，規范公司內部業務流程，提升其風險控制能力和內部管理水平。

國有平臺公司作為獨立運作的法人主體，地方政府應該按照“管辦分離、政企分開、政資分開”的原則，盡快出臺相關政策措施來促進其依法自主經營，自負盈虧，自擔風險；要求其按照《公司法》標準，設置董事會、經理層、監事會，制定相關議事規范，明確各方工作職責，建立科學、民主、高效的決策、執行和監督機制。同時，地方政府和相關國有資產監管機構也應當貫徹落實中央“一企一策”原則，明確對地方國有資本投資、運營公司授權的內容、范圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。未來，國有平臺公司需要通過進一步健全“協調運轉、有效制衡”的公司治理結構，不斷優化國有平臺經營管理體制，來切實提升其公司的治理水平和經營管理水平。

3.3 明確國有平臺公司權力、責任、利益，實現“三位一體”

當前環境下，國有平臺公司經營投資決策往往嚴重依賴于地方政府及國資委等相關管理部門，地方政府經常直接介入這些平臺企業的決策、投資和經營，平臺缺乏相對的經營獨立性。公司的管理者，由于需要接受國資委和組織部門的雙重領導，對于企業的經營運作，沒有自主選擇權，一切聽從上級領導，應有的權力和該承擔的責任并不明確。同時，由于國有平臺公司主要承擔城市建設和提供重大項目服務的功能，其發展目標兼具公益服務性和營利性，而在對其經營業績的考核時，政府和國資委相關部門大多是從年度任務的完成情況考核其績效，而忽視了對企業長遠發展能力的評估，這使得許多國有平臺公司為了追求業績，在自身經營能力范圍之外盲目擴張，增加了企業發展的負擔和風險。

因此，在進行國有平臺公司組織結構建設時，需要貫徹“責、權、利三位一體”的原則，明確各項任務、各工作崗位的責任、權力、利益，讓管理者、執行者和監督者的責權利都互相掛鉤，使組織成員能夠有責、有權、有利，防止“有責無權”或“有責無利”的責權利脫節狀況發生，避免組織戰略發展目標的偏離。政府等相關管理部門作為監管的主體，享有制定管理辦法和安排工作任務的權力，同時也應承當積極監督、及時引導的義務；國有平臺公司作為經營管理的主體，必須履行服從領導、高效完成任務的義務，因此相應地應當擁有對組織內部人力資源的管理考核權和業務調整權，同時應當享有與業績匹配的公司資產的增值收益。

3.4 建立和健全人才管理體制，推進人崗匹配、人事相宜

當今企業的競爭力來源于人力資源的競爭力，人才的競爭，歸根到底，取決于一個企業人才管理體制機制的優越性。目前國有平臺公司人才管理現狀參差不齊，但總體上存在著人才管理體制相對滯后的問題。人才有能量，但在平臺上得不到釋放；國有平臺公司人才管理總體缺乏戰略發展思維，用人往往是短期行為，人才管理體制不健全，行為滯后于理念，導致員工缺乏內在創新動力和工作熱情。

因此，國有平臺公司進行組織結構建設，為了實現人力資源配置的科學化，其人才管理體制，應當以國家發展戰略及區域經濟社會發展需求為依據，而不是單一的以行政政績為考量。這就需要國有平臺公司通過競爭來建立以能力型、業績型為評價依據的人才管理體制。地方國有平臺公司應當通過建立和健全人才管理體制，實現人才的選拔、培養方向應當多樣化，從而改變員工以晉升職位為職業生涯唯一途徑的觀念，鼓勵人才向能力型方向發展，淡化職務、權力，強化目標、責任，實行問責制；讓管理能力強、業務能力強的人才，承擔更大的責任和職能。同時，還要建立起以職務和能力為基礎、以職責為中心、以素質模型為標準、以人員測評為手段的人才評價任用機制，讓優秀的人才脫穎而出，把碌碌無為的庸才淘汰出局；通過公開、公正、公平的競爭，加快建立有利于留住人才和人盡其才的收入分配機制，打破現有的體制內和體制外“同工不同酬”的薪酬分配體系，努力從制度上保證各類人才得到與他們的勞動和貢獻相適應的報酬。通過這些舉措，國有平臺公司應當盡快優化人才管理體制，推進人崗匹配、人事相宜，實現人力資源配置的科學化，提升組織人力資源的競爭力，從而更好地面對來自市場化的競爭和挑戰。

4 結語

經濟發展新常態下，國企改革步入深水區，地方國有平臺公司面臨更多來自市場化競爭的挑戰。只有通過積極轉型，適時把握國有資產管理體制改革的機遇，通過不斷優化自身組織結構來實現人力資源配置科學化，提升經營管理效率，只有這樣地方國有平臺公司才能在新一輪國資國企改革中勇立潮頭，及時調整自身定位，從而更好地服務于區域經濟的社會發展。

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