論中國金融監管“一行三會”制度的現狀與發展

首都經濟貿易大學 陶梓鋒

1 中國金融監管體制

1.1 中國金融監管體制的由來

金融監管也被稱為金融監管治理。這種說法在世界學術領域和監管中是一個新穎的領域。金融機構的財務情況、治理等級、金融市場基礎設施建設的有效性是決定金融體制穩固的主要因素。采用良好的治理方法是監管機構和金融機構的共同職責，監管對象引入正確且良好治理的前提條件是監管機構始終采取正確良好的治理結構。假若監管治理不完善，監管當局的信譽和監管權威性將受到質疑，監管機構改進公司治理難以有效地推動，從而會導致道德上的風險。我國最初的金融監管工作是由中央銀行來執行的。隨著中國和國際接軌日益緊密，一個穩固的金融監管要求央行在制定貨幣政策的職能加強，因此央行的監管職能被獨立出來，形成了銀監會、證監會和保監會。對所有金融機構包括銀行和非銀行監督管理。

1.2 中國金融監管體制存在的意義

從公共的監管理論來看，金融行業是信息不對稱性和外部效應都十分顯著的公共行業，所以需要政府協助管制。外部監管是指以監管當局為代表的監管模式，這種制度正是一種免于公共利益受侵害的強制性制度安排。雖然這種外部監管模式看似強大，但是這種監管的核心監管作用也是有所限制的，諸如監管彈性不足、監管法規的滯后性等。在此基礎上，行業的自行制律、社會的中介職能、內部的自我調控、市場的相互制約也具有一定的監管效用，他們共同成為防范金融機構經營風險的重要防線。從長遠角度來看，若要使金融企業合法、穩健地運行，不僅僅在于監管當局的監管作用，更在于通過監管當局的協同，促使社會的中介、行業的公會、金融的內部機構稽核與監管當局的監督管理形成一種默契，變成一種和諧穩定的合作關系。

2 “一行三會”分業監管模式的弊端

2.1 銀監會體制的弊端

我國銀監會的發展特點是起步緩慢、發展迅速，能充分借鑒外國的發展經驗。誠然如此，銀監會在發展過程中仍然存在眾多問題，以下主要從銀監會運行機制、體系兩方面來探討它存在的問題。

2.1.1 銀監會在運行機制方面不完善

自從銀監會創立之初，其肩負的使命便極其重大，完善金融機構的正常運作，確保金融市場健康發展都是銀監會在運行過程中要確保的重要事項。然而由于各種政治、經濟、地域等多種因素的影響，銀監會的監督職能并不能有效地發揮其在監督領域的作用。在實際的運行過程中也受到很大干擾，出現各種各樣的問題，例如無法控制風險、不能串聯起監管機構、監管力度不大等。導致銀監會無法有效發揮其監管職能。大多是接受命令形式的監管, 在監管中僅僅充當“傳達室”的作用。又因為銀監會的監管職能與央行的監管職能有所重復，從而使監管體系的運行機制更加混亂。

2.1.2 銀監會法律體系不完善

《大清銀行則例》是我國第一部銀行法，其發布年限是清朝光緒年間。 20世紀80年代，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》后銀監會的立法才真正確立，相比銀行法而言起步慢了很多。銀監會在發展的過程中存在諸多問題，例如中國銀行金融監督體制不完善，缺乏獨立性等。

2.2 證監會的體制與利弊

證監會從1992年成立以來，對中國的證券市場進行著監督管理的作用，它采取的模式是集權管理模式。然而，在中國資本市場的廣度和深度不斷延伸的情況下，證監會在監管的過程中也暴露出了一系列問題。接下來筆者將簡略地從目標扭曲、法律制度缺陷兩個角度對此問題進行分析。

2.2.1 目標扭曲

目標扭曲是指兩個方面：證券市場的目標扭曲和證券監管的目標扭曲。這兩個目標扭曲存在著必然的因果聯系，證券市場的目標扭曲造成了監管體制的失效；證監會迫于外界一系列壓力，為了實現證券市場扭曲了的目標，進而扭曲了監管目標。

(1)證券市場的目標扭曲。正確的證券市場的目標應當是通過資本流動促進全社會范圍內的資源優化配置，通過直接融資降低交易費用。許多國家的證券市場在成立之初，也肩負著其他使命，中國的證券市場從一開始也背負了過多的歷史重任。

(2)證券監管的目標扭曲。要想在監管過程中提高監管效率，一定要先明確證券監管的目標。就好像要想取得成功就一定要先有一個正確的奮斗方向。監管本身不是目的，而是達到目的的手段。監管原則應將遵循三個監管目標作為基礎：保護投資者利益；保證市場的公平、高效、透明；降低系統風險。由于中國證券市場的目標扭曲，受迫于政治壓力，證監會不得不扭曲監管目標。證券市場無法受到有效地監管，出現了諸多問題。

2.2.2 制度缺陷

證監會的制度缺陷與銀監會的法律體系缺陷大抵相同，都主要體現在“獨立”方面，這也為后文提出證監會、銀監會、保監會一體化管理提出了理論依據。證監會的獨立大致分為以下幾個部分。

(1)監管的權力來源。證監會權力的來源主要體現在兩個方面，一方面來源于法律，另一方面來源于國務院。國務院直屬的正部級事業單位，證監會無法再運作過程中獨立地決定利益分配，不能獨立地分派各種權利和義務。銀監會監管權利的缺失正是銀監會制度缺陷的根本原因。

(2)監管的權力安排。證監會的權力安排制度也存在著明顯的缺陷,由于證監會屬于國務院下屬的機構，證監會的存在更多像是一個玩偶，有實無權。

人事安排制度上的監管權利缺陷。眾所周知，國務院總理直接任命證監會主席，不需要任何法律明文規定，不存在任命程序、任命資格，甚至不存在人事罷免的條例，這就使證監會喪失了形式獨立。

證監會的內部權力安排也存在相當嚴重的制度缺陷。證監會內部權力的結構缺乏制衡，例如發行審核委員會的權力過大，嚴重影響了證監會的正常運作。

2.3 結合分析“一行三會”模式的弊端

2.3.1 分工存在嚴重問題

我國“一行三會”的金融監管模式實行專業化的分工監管，為了能夠在各自監管領域實現高水平監管，這種想法是針對于我國實行金融業分業經營的市場模式，但是目前我國金融業實際上己經進入混業經營，其金融產品、金融服務遠比分業經營模式下的金融產品、金融服務復雜。金融服務越復雜，金融產品種類越多，就會通過機構合并、業務重組等方式進行，帶來的結果必然是各金融機構之間關系的交互錯雜。由此看來，專業化的分工監管己經不能駕馭當今這種復雜的混合經營模式，導致其監管模式顯得十分被動。

2.3.2 無法對金融創新進行有效反饋

金融創新始于上世紀60年代，在70年代開始蓬勃發展，80年代中期達到頂峰，90年代以后依然穩步發展。金融創新引發了金融業的一場革命。使得金融業無比繁榮，然而金融的創新恰恰與監管的放松是接踵而至的。我們不可否認，從經濟發展角度來講，中國需要金融創新，但是中國現行的金融監管體系不夠完善，很難從根本上對金融創新進行有效監管，在金融創新的同時可能會引發很大的問題，例如美國的次貸危機等。

3 英美金融監管模式及對我國的啟示

3.1 美國金融監管機制對我國的啟示

我們可以看出，美國監管體制過于復雜，部門繁多、過于龐大，重復監管與空白監管不僅給金融機構造成了過多的負擔，還導致監管效率下降，拖延金融的發展與創新。我國在改革發展的同時要注意這些。

不過，從美國金融監管體制特點來看。各部門開始試圖在現行體制下，通過對信息收集的統一、共享，提高監管機構之間的信息溝通。中國現有的“一行三會”式的監管顯現出與上述美國監管體制極為相似的現象，相互間競爭越來越突出。極度缺乏協調能力。因此，在改革時要根據中國的實際情況，逐步將分業監管模式轉變為功能型監管模式．從體制上解決現行監管結構和監管理念上的矛盾。在機構設置下，則可參照美國聯邦金融機構監管委員會或本地金融服務廳的模式。

3.2 英國現行的金融監管模式及對我國的啟示

英國現行的金融監管模式。

3.2.1 金融監管機構的設置

英國金融監管建立了包括財政部、央行以及金融監管局在內的監管體系，并且成立了專門的金融監管制約機構“金融服務和市場特別法庭”(FSMT)，主要審理通過FSA與被監管機構共同協商之后還是無法解決的問題。

3.2.2 FSA與財政部、央行的關系

雖然FSA有很大的獨立性，但是它與英格蘭銀行(央行)及財政部也有很多密切的關系。

財政部可以代表政府向FSA提出具體要求，要求FSA執行一些國際義務。

財政部有權派人調查FSA的運行效率。FSA雖然是唯一的監管機構，但企業也可以對FSA的裁決提出抗議。出現這種情況時，就要由財政部委派調查官員來重新進行調查，并且宣布調停。財政部委派的調查小組由財政部官員及社會知名人士組成，他們的判決為終審。

3.3 英國金融監管模式對我國的啟示

3.3.1 增強央行的整體職能

我國央行也有維護整體金融穩定的職責。在立法上，我們可借鑒英國改革的思路。確立央行在維護金融穩定方面的主導地位：在央行內部結構上可以成立特殊部門專門來負責央行金融穩定職能的發揮。在信息收集與分享方面，我們不光要建立人民銀行總行與各監管當局總部之間有關金融信息收集分享的制度，更應在人民銀行分支行以及各地的監管當局之間建立信息收集與分享的制度安排。另外，政府是人民的政府，為使人民銀行金融穩定的職能得到充分發揮，應該賦予人民對于金融機構的監督和檢查權。

3.3.2 建立起有效的存保制度

有效的存款保險制度可以降低銀行破產對整體金融穩定以及對社會的不良影響，這是極好地規避金融創新所帶來風險的制度。英國雖建立了顯性存款保險制度但采取的是事后融資的方式，這種情況不符合我國國情，而且該制度也不能從政府等部門籌措到足夠的緊急性資金，存款補償的限額也不高，這些問題制約了存款保險的作用發揮。

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