論少數民族傳統生計的國際人權法保護

廖 艷

（貴州大學 公共管理學院，貴州·貴陽 550025）

我們生活在一個多民族的世界中，任何一個自由民主的多民族主權國家都必須盡量滿足國內各少數民族的需求并確保少數民族人權的平等實現，因為這不僅關乎著國家的團結、繁榮和發展，也影響著世界和地區的和平與穩定。盡管如此，在民族國家構建實踐中少數民族的人權經常難以得到完全保障，少數民族常常處于經濟、社會和政治體制的邊緣，因為幾乎所有自由民主的民族國家在構建歷史中都鼓勵甚至強迫少數民族融入到以主體民族文化為基礎構建的共同公共體制中，[1]這當然包括在發展過程中強迫少數民族摒棄或改變傳統的生計方式。歷史證明在大多數情況下，少數民族最初的發展道路被棄之不顧且遭到踐踏，“發展”被視為一項一維進程，只從經濟發展和國民生產總值（國民總產值）增長方面來衡量。這一發展模式未能考慮到少數民族生計、文化及幸福觀的多樣性。[2]正是考慮到少數民族傳統生計方式曾被拋棄和擠壓的歷史事實，同時由于傳統生計關乎著少數民族的尊嚴和人權，國際社會開始關注少數民族傳統生計的保護，并嘗試將其納入人權法的保護范圍之內。本文擬在綜合考察相關國際人權法律文書的基礎上，對少數民族傳統生計的國際人權保護進行粗淺思考，以期更好地促進少數民族人權的保障。

一、少數民族傳統生計保障的人權價值

國際人權法之所以將少數民族傳統生計納入其保護的羽翼之內一方面是出于尊重民族差異和包容文化多樣性，另一方面則是因為少數民族傳統生計與少數民族諸多人權關系緊密，是實現少數民族人權的重要途徑。

（一）有利于少數民族集體人權的實現

按照人權主體的不同，人權可以劃分為集體人權和個人人權。個人人權是基于個體所享有的人權，集體人權是指某一類特殊人群集體享有的權利。少數民族是一個特殊的群體，理應享有集體人權。少數民族的集體人權主要包括自決（自治）權、發展權、環境權、自由處置自然財富和資源權等等權利。少數民族的這些集體人權得到了眾多國際人權法律文書的確認。少數民族傳統生計既涉及到少數民族群體自由自主地決定其經濟和社會的發展方式，也與土地擁有及其自由處置土地之上的資源緊密相關，同時還與生態環境保護不可分割。比如，有研究成果表明，基于牲畜流動性和多樣性的畜牧民族的生計方式有利于生態環境健康，而且補充了野生動物的保護；土著人民的領土與生物多樣性較高的地區重疊較多。[2]因而毫無疑問的是，少數民族傳統生計的保護是實現上述集體人權的有效手段之一。

（二）有利于少數民族個人人權的實現

少數民族個人人權是指少數民族個人所享有的一些特殊人權。早先的國際人權法律文書保護的少數民族個人人權的內容較為單薄，其中最有法律約束力的少數民族權利條款就是《公民權利和政治權利國際公約》的第27條，權利內容局限于宗教、語言和文化自由。20世紀70年代后，與少數民族權利相關的國際公約和文件逐漸增多，國際社會確認的少數民族權利范圍逐漸拓展，權利內容覆蓋了公民權利、政治權利和經濟社會文化權利。少數民族傳統生計影響著少數民族獲取適足的食物、獲得體面尊嚴的工作、傳承民族文化遺產以及享有傳統知識產權，因而影響著少數民族的食物權、工作權、財產權和文化權等諸多個人權利的充分實現。

二、少數民族傳統生計保障的國際人權法源

正是由于傳統生計與少數民族人權之間關系緊密，少數民族傳統生計才得以成為國際人權法的保障對象。迄今為止，國際社會尚未形成專門針對少數民族傳統生計的立法，國際人權法對其的保護散見于少數民族權利條款或專門的少數民族權利立法之中。

少數民族的國際立法最早可以追溯至1555年的《奧格斯堡合約》。19世紀，國際社會對少數民族權利的保護擴及非宗教性少數民族群體。此后直至20世紀中葉《國際人權憲章》制定，具有真正國際法意義的少數民族權利條款才得以出現。這些條款包括：《世界人權宣言》 （1948年）第2條，《經濟、社會和文化權利國際公約》 （1966年）第2條，以及《公民權利和政治權利國際公約》 （1966年）第2條和第26條，他們用近乎一致的措辭宣示了少數民族的平等和不歧視權。從此，平等和不歧視作為基本原則貫穿于少數民族權利立法和少數民族權利保障實踐之中。此外，該階段形成了一批以反歧視為主題保護包含少數民族在內的少數人權利的國際人權文書，比如：《聯合國消除一切形式種族歧視宣言》 （1963年）、《消除一切形式種族歧視國際公約》 （1963年）、《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》 （1973年）、《種族與種族偏見問題宣言》 （1978年）、《消除就業及職業歧視公約》 （1958年）、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》（1981年）、 《取締教育歧視公約》 （1960年）、《反對體育領域種族隔離國際公約》 （1985年）等等。在該階段有關少數民族的國際人權法律文書中，除了強調少數民族的平等權、受教育權、工作權等等權利外，還確認了影響少數民族傳統生計的自決（自治）權、土地權和自由處置天然財富和資源的權利。比如，《經濟、社會和文化權利國際公約》的第1條和《公民權利和政治權利國際公約》 的第1條都確認了少數民族的自決（自治）權；《土著和部落人口公約》 （1957年由國際勞工組織制定，1989年修改為<土著和部落人民公約>）的第11條確認了少數民族的土地權和自由處置天然財富和資源的權利。

隨著國際社會對民族問題的認識由同化轉向為多元，國際社會對少數民族權利的保護也出現了新的發展，權利范圍進一步擴大，權利內容更為細化，尤其強調保護對少數民族自由自主發展發揮重要作用的各項人權，這些權利直接或間接保護著少數民族的傳統生計。該時期代表性的立法成果有：《土著和部落人民公約》、《聯合國關于民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》 （1992年）（下文簡稱<少數人權利宣言>）以及《聯合國土著人民權利宣言》 （2007年）等等。《土著和部落人民公約》在序言中提及應顧及少數民族“……自主管理本民族各類機構、生活方式和經濟發展”的愿望以及“保持并發揚本民族的特點、語言和宗教的愿望”，并應“注意到他們的法律、價值觀念、習俗和看法常常受到侵蝕”。該公約第2條進一步承認，應“尊重其（少數民族）社會文化特點、習俗與傳統以及他們的制度，……以符合其（少數民族）愿望和生活方式，……消除存在的可能差距”。盡管該公約沒有明確使用傳統生計一詞，但毫無疑問的是，“習俗與傳統”、“本民族……生活方式”等表達包含了傳統生計之意。《少數人權利宣言》的第4條也強調了對少數民族傳統的尊重和發揚。

特別值得關注的是，《土著和部落人民公約》的第23條以及《聯合國土著人民權利宣言》的第20條為名副其實的少數民族傳統生計條款。《土著和部落人民公約》的第23條不僅確認了包括狩獵、捕魚、器具捕獸和采集在內的有關民族手工業、農村和社區工業以及自然經濟和傳統謀生手段是少數民族文化權以及發展權的重要組成部分，而且強調了政府在該方面的促進和實現義務。該條款明確宣示了少數民族擁有傳統生計的自由，并強調了傳統生計對于少數民族發展尤其是少數民族文化和經濟發展的重要性。被評價為提供了少數民族能夠不加區別地享受所有人權和基本自由的必要最低標準的《聯合國土著人民權利宣言》第20條也明確承認了少數民族享有傳統生計的自由，并強調少數民族傳統生計被剝奪時享有救濟權利。[2]

三、少數民族傳統生計的人權保護途徑

從上文我們可以得知，少數民族傳統生計保障已經得到了國際人權法的確認。但是，少數民族傳統生計的充分保障還必須依賴于與傳統生計密切相關的人權的充分實現。從已有的有關少數民族權利的國際人權法律文書來看，少數民族傳統生計的人權保護途徑主要有以下四種。

（一）土地權保障

土地權是少數民族最重要的權利之一，一方面因為土地權是影響少數民族生存和發展質量的核心權利，另一方面是因為歷史上大量的實例證明許多國家為了大多數人的利益掠奪了少數民族的土地和資源，對其各項人權的實現可能造成毀滅性影響。正因如此， 《土著和部落人民公約》和《聯合國土著人民權利宣言》都對少數民族的土地權規定得極為詳盡。其中，《土著和部落人民公約》 第二部分（第13-19條）就是土地權章節；《聯合國土著人民權利宣言》不僅在序言中提及少數民族的土地權在歷史上曾被大量剝奪的事實，而且在正文中用第8條、第10條、第25-30條、第32條近十個條款詳細闡明了少數民族土地權的內容和保障手段。根據《土著和部落人民公約》和《聯合國土著人民權利宣言》的有關規定，少數民族的土地權是一項內容復雜的權利，它包括彼此相關的五個部分：享有傳統占有或使用土地的權利；享有附屬于土地之上的天然財富和自然資源的自由支配權；禁止強迫遷離傳統占用或使用的土地或領土；土地以及附屬于土地之上的資源被占有或損壞后，有權獲得補償或賠償；有權確定、制定和參與開發或利用其土地或領土和其他資源等公共事務。

少數民族傳統生計的實現當然離不開土地權的充分保障，因為沒有土地以及附著于土地之上的資源和環境，傳統生計便成了無源之水、無本之木。《土著和部落人民公約》第14條第1款更是明確闡述了土地權保障對于傳統生計實現的重要性，要求各締約國政府在適當時候，采取適當措施保護少數民族對非為其獨立但又是他們傳統地賴以生存和進行傳統活動的土地的使用權，尤其應關注游牧民族和無定居地的耕種者的土地使用權。國際社會也曾有一些類似的判例，在Lubicon Lake Band訴加拿大案中，人權事務委員會認為，加拿大政府侵犯了里貝卡湖區印第安部族的土地權，威脅了該湖區傳統部族的傳統生計方式。[3]

（二）發展權保障

根據《發展權利宣言》和其他相關國際人權法律文書的規定，發展權是一項非常重要且內容繁雜的人權，主要包括參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展的權利。少數民族傳統生計屬于發展權的范疇，正是因為享有發展權，少數民族才可能選擇適合其自身發展的生計方式，其兩者親密的關系也可從相關的少數民族發展權條款的表述中窺見一二。比如，《聯合國土著人民權利宣言》第20條就呈現了兩種權利的包涵關系，“土著人民有權保持和發展其政治、經濟和社會制度或機構，有權安穩地享用自己的謀生和發展手段，有權自由從事他們所有傳統的和其他經濟活動。”由此可見，少數民族發展權直接影響著少數民族傳統生計的實現程度。

（三）自決（自治）權保障

自決權作為國際社會最先承認的一種少數民族權利，隨著時代的發展，其內涵和外延也發生了較大的變化，它不再僅僅是一項排斥（分離）的原則，而是一項包容的原則。越來越多的國際人權法學者承認，在后殖民時代，少數民族的自決權賦予了新的含義：內部自決權利即民主治理權利和參與國家公共事務的權利成為了自決權的主要方面。[4]而聯合國教科文組織對于自決權的認識更為全面，他們不僅將自決權視為實現人類安全和滿足人類需求的持續選擇過程的可能結果和表達，而且認為自決權是包括各種對文化安全的保障、各種形式的自治和自主、經濟自立、在國際層面的有效參與、土地權利和能夠維護自然環境、精神自由、確保自由表達、有尊嚴地保護集體以及充分參與民主程序的權利群。[4]從這種意義上來說，少數民族的自決權在今天更多應被視為一種自治權，即自由、自主地決定少數民族群體和個人的政治、經濟、社會和文化發展，充分自由參與國家公共事務。少數民族的自決（自治）權不僅是少數民族群體的基本人權，而且是實現所有少數民族個人權利的基本原則。

對少數民族傳統生計而言，自決（自治）權的充分享有同樣非常重要。試想一個未能充分有效參與國家經濟、政治和社會政策制定的少數民族群體，如何對抗國家或多數群體對其生計方式和生存環境的干預和威脅，遑論自主決定其生計方式。眾多國際人權文書都宣示了少數民族的自決（自治）權，比如：《土著人民權利宣言》不僅在序言和第3條中明確宣示了少數民族的自決（自治）權，而且將該權利貫徹為保障該宣言所列權利的基本原則。

（四）文化權保障

在人權譜系中，文化權是一項復雜的權利，其權利內容較多，有學者曾將文化權利劃分為十一個類別。少數民族的文化權主要可以概括為兩個方面：文化自決權和文化使用權。[5]少數民族傳統生計是少數民族傳統文化的重要內容，理應屬于少數民族文化權的范疇。少數民族傳統生計保障是指少數民族不受外在因素的影響，能夠按照自己的意愿選擇是否保持傳統生計方式，因此應被納入少數民族文化自決權的保障范圍之內。許多國際人權法律文書都通過保障文化權來實現少數民族傳統生計，《土著和部落人民公約》的第23條就是其中的典范，該條款不僅明確表示傳統生計是少數民族文化權的一部分，并且規定相應國家義務予以保障。

除了土地權、發展權、自決（自治）權和文化權是實現少數民族傳統生計的重要途徑外，工作權、財產權以及傳統知識產權的保障也能在一定程度上促進少數民族傳統生計自由的實現。

結語

國際人權法對少數民族傳統生計的保護不僅體現了國際社會對于民族多樣性的包容，在實踐中也能促進少數民族權利的更好實現。盡管如此，深入分析與少數民族傳統生計保障相關的國際人權法律文書，我們不難發現其中還存在著諸多不足，比如，少數民族權利專門性立法缺失；少數民族界定不清晰；少數民族國際人權保障機制和救濟機制存在一定缺陷等等，這些都可能導致少數民族傳統生計無法完全實現。展望未來，我們還需進一步完善少數民族權利的保護制度和保障機制，這樣才能更好地促進少數民族人權的充分實現。

[1]威爾·金里卡.少數的權利——民族主義、多元文化主義和公民[M].鄧紅風，譯.上海：上海世紀出版集團，2005.

[2]維多亞·陶利·科爾普斯.2015年后發展框架中的土著人民權利：包括其經濟、社會和文化權利[R].A/69/267.

[3]E/CN.19/2010/1。

[4]廖敏文.《聯合國土著民族權利宣言》研究[D].中央民族大學，2009.

[5]張 鈞.文化權法律保護研究——少數民族地區旅游開發中的文化權保護[J].思想戰線，2005，(4)：30.