少數民族地區城鎮化進程中的失地農民社會保障問題研究

聞麗英

（西安財經學院，陜西·西安 710000）

引言

在我國經濟快速發展的同時，城鎮化也在不斷發展。“根據國家有關部門統計，我國城鎮化率差不多達到50%，我國用30年的時間完成了西方國家用200年的時間完成的事情，根據專家預測，到2020年，我國城鎮化率將達到70%以上”。[1]城鎮化的快速發展是以犧牲農村農民的土地為前提的，一般政府征收0.067公頃耕地，就會產生1.5個失地農民，導致失地農民失去生活保障。由于我國少數民族地區經濟發展相對落后，但是城鎮化率平均也都在45%左右。隨著少數民族地區城鎮化的不斷發展，少數民族地區的失地農民會越來越多，這不僅影響到少數民族地區的穩定發展，而且對我國建設和諧社會也會產生重要的影響。

一、少數民族地區城鎮化進程中失地農民就業保障現狀

據我國人力資源和社會保障部資料顯示，少數民族地區新增就業人口不斷增加，主要是由于該地區城鎮化進程中失地農民的再就業問題沒有很好地得到解決，而且因為年齡、性別以及文化水平的差異，在就業方面也體現出不同的差異。一般都分布在養殖、進城打工、自己創業等，但是失業的人口還是居多“占失地農民的30%以上。”[2]特別是一些中年偏上的農民，因為在年齡、知識文化與勞動技能方面都不占優勢，再就業比較困難，而且就業的范圍比較窄，從事的也是工資比較低的工作，如家政、保潔工作，生活保障沒有著落。

雖然少數民族地區建立了失地農民的社會保障體系，但主要是以安置和補償現金為主，沒有形成長效機制。加上地方政府在保障體系和投入方面的資金有限，基本的保障在物價飛漲的今天生活很困難。因此，少數民族地區的失地農民就業保障現狀不容樂觀，失地農民的生活水平依舊處于比較低的層次，嚴重影響到社會的穩定和長期發展。解決少數民族地區失地農民的再就業問題，是國家和少數民族地區各級政府需要解決的重要問題之一，特別是在新疆、西藏、云南、貴州等少數民族比較多的省區，解決少數民族失地農民的再就業和社會保障問題具有非常重要的意義。

二、少數民族地區城鎮化進程中失地農民社會保障存在的問題

（一）就業信息渠道不暢

在我國，少數民族地區經濟發展比較緩慢，特別是對于失地農民來講，再就業面臨諸多問題，就業信息匱乏和機會稀少是失地農民再就業難的首要問題。再就業就必須要有信息渠道來源，當前，少數民族地區農村缺乏勞動就業中介機構，失地農民找工作的渠道只有通過親友介紹或者自己無目的地找工作，這樣在信息化的時代對少數民族農民來講再就業就非常困難。“比如西藏，大部分還是處于游牧生活，一旦農民失去土地，找工作就比較困難。”[3]不僅在西藏，在新疆以及云南、貴州等地，農民就業中介機構偏少，而且規模小，市場競爭力不夠，不能為失地農民提供有效的信息來源。由于少數民族地區的勞動中介機構偏少，失地農民只能靠自己外出尋找工作和靠親朋好友介紹，這樣再就業的機會比較少，而且花費的成本也比較大。因此，在少數民族地區的城鎮化進程中，由于就業信息匱乏和就業崗位稀少，導致就業難度加大。

（二）再就業比較困難

由于少數民族地區經濟比較落后，國家在對少數民族地區經濟發展過程中給予了非常多的優惠政策，目的就是不斷發展少數民族地區經濟，增加失地農民就業。但是，由于諸多因素的影響，少數民族地區失地農民的自主就業依然面臨很嚴峻的形勢，主要體現在以下幾個方面：第一，自主就業能力有限。少數民族地區失地農民大部分是中老年人，年齡比較偏大，雖然地方政府在征地過程中給予了一定的經濟補償，農民既可以選擇創業，也可以進城選擇就業。但由于就業能力和意識不足，存在就業難的問題。當地失地農民長期以土地為生，如果離開了土地，他們就業創業就比較困難。雖然國家補償有啟動資金，但是缺乏創業的技能和動機，他們創業就業之路異常艱辛。很多失地農民除了種地，幾乎什么都不會，一旦失去土地，對自己今后的人生就會感到茫然。第二，就業門檻高。少數民族地區失地農民大部分沒有什么專業技能，失去土地之后，進入城鎮就業比較難，因為隨著社會經濟的發展，企業對員工的素質要求較高，這對少數民族地區的失地農民來講增加了再就業的難度。

（三）失地農民與城市生活方式難以融合

在長期的社會歷史發展過程中，農民形成了日出而作、日落而息的社會生活方式。土地是農民唯一的生產資料，土地不僅是農民的生活來源，而且也是他們的情感寄托。改革開放以后，在少數民族地區經濟不斷發展的同時，城鎮化水平不斷提高，出現了越來越多的失地農民。沒有土地的農民就不得不進城尋找新的工作。雖然一些失地農民在城市中找到自己的工作，但是不能夠適應城市工作的方式和生活方式，最終又回到了農村，失去了工作崗位。即使迫于生活的壓力留在城市繼續工作，但微薄的收入也讓失地農民在城市生活拮據，加上城市的生活成本較高，上班下班都有嚴格的時間規定，而農民在農村的生活方式比較自由，導致身處城市中的失地農民很難完全適應城市生活。

（四）失地農民社會保障體系不完善

少數民族地區失地農民社會保障體系覆蓋范圍狹窄，水平較低。社會保障體系是由國家、地方政府以及個人組成的。不同地區的少數民族社會保障體系是不相同的，因為經濟發展水平不同，所以，社會保障體系的范圍和水平也有差異。比如，內蒙古失地農民的社會保障體系比云南少數民族地區失地農民的社會保障體系就要完善些，因為內蒙古經濟發展水平比云南高，這樣，在社會保障體系方面覆蓋的范圍就廣，水平比云南要高。特別是云南邊疆的一些少數民族地區，社會保障體系覆蓋面比較窄，農民一旦失去土地，生活就無依無靠。

三、少數民族地區失地農民社會保障存在問題的原因剖析

（一）土地補償標準低

少數民族地區土地補償和安置補助費是按照6—10倍和4—6倍的標準進行補償，土地附著物和青苗補償費按照各個地區的市場價格進行補償。但是少數民族地區政府在對土地進行補償的時候并沒有嚴格按照國家的標準來執行。“從調查的數據分析來看，新疆地區失地農民每畝的補償標準為1.3萬元左右，內蒙古地區的失地農民每畝補償標準大約為1.5萬元，云南失地農民的補償標準為每畝1萬元。”[4]有關專家對政府征地的利益關系進行統計表明，在征地過程中，地方政府受益占30%，企業占40%，村集體占20%，農民僅僅占了10%左右。政府的補償標準遠遠不能夠滿足失地農民的生活需求，失地農民既要進行再就業，家庭消費也要靠政府的補償款。再就業對于失地農民來講具有很大的挑戰性，一些邊遠少數民族地區的農民很多都不懂漢語，就業門檻和難度不斷加大。隨著生活成本的增加和物價的不斷上漲，少數民族地區的農民就業和社會保障面臨新的困境。

（二）政府對失地農民就業的支持力度不夠

少數民族地區失地農民在就業過程中面臨諸多困境，不僅很多少數民族地區農民不懂漢語，而且勞動技能水平低，對城市生活環境不適應都影響少數民族地區失地農民再就業。針對這樣的現狀，地方政府要不斷加強對失地農民再就業的支持力度。目前，地方政府對失地農民再就業支持力度不夠主要體現在：第一，少數民族地區公共人才服務機構不到位。我國少數民族地區的公共人才服務機構普遍比較缺乏，因為少數民族地區經濟比較落后，人才之間的流動比較少，并且人才服務機構本身也要在市場中發展，在少數民族地區如果政府扶持力度不夠，人才服務機構就會面臨經營不下去的困境。第二，政府對失地農民再就業培訓力度不夠。少數民族地區的經濟發展比較落后，地方政府把主要目標放在發展地方經濟方面，忽視了對失地農民的再就業培訓，由于缺乏相應的勞動技能，導致失地農民在社會中再就業難度不斷增加，生活來源沒有保障。

（三）失地農民自身綜合素質比較低

在我國，少數民族地區很多失地農民的自身素質比較低，這是導致失地農民再就業難的重要問題之一。現代社會中人力資源越來越成為市場競爭的主要資源之一，因為人的潛能具有無限開發性，只要進行合理地開發才能夠積極發揮人的作用。但是少數民族地區的經濟發展比較滯后，制約了少數民族地區的教育發展，導致失地農民受教育程度比較低，自身的綜合素質比城鎮人均素質低，這樣，在就業方面就比較困難。雖然少數民族地區也實行了九年義務教育制度，但在執行情況和學習內容方面與城鎮九年義務教育還存在較大的差別。不管是師資力量還是教育水平以及基礎設施方面與城鎮的差距較大，這樣，在少數民族地區形成了不管是學生還是失地農民的綜合素質都比較低，不能夠適應社會的發展，加上自身能力和素質的低下，導致就業創業困難。不僅如此，城鎮對少數民族農民本身帶有一定的偏見和歧視也是導致少數民族地區農民再就業難的一個重要原因。

四、加強少數民族地區失地農民社會保障的對策

（一）提高少數民族失地農民土地補償標準

少數民族地區農民的主要收入來源于土地，少數民族地區失地農民的收入來源也是依靠政府對土地的補償款。因此，增加少數民族地區失地農民的土地補償款是解決少數民族地區失地農民社會保障問題的前提。雖然少數民族地區的經濟發展呈現不斷增長的趨勢，對失地農民的補償款也有所增加，但是物價的不斷上漲，增加的土地補償款對于土地帶給少數民族地區農民的收益來說還是微乎其微，導致失地農民的生活難以維持。所以，“提高對少數民族失地農民的補償款，是解決失地農民再就業和社會保障的重要方式之一。”在征收土地的過程中不僅要提高失地農民的補償款，而且要讓少數民族地區農民參與耕地轉成工業用地或者其他用途帶來的收益分配。少數民族地區城鎮化的目的是不斷縮小農民與城鎮居民的收入差距，而不是擴大二者之間的收入差距。城鎮居民的收入比少數民族地區的農民要高，社會保障更完善，只有讓失地農民參與到土地收益的分配過程，才能夠縮短城鄉居民的收入差距，為少數民族地區失地農民再就業和提高社會保障提供一定的物質基礎。

（二）完善公共就業服務體系

首先，提高失地農民的補償標準能夠增加失地農民的收入。但是要真正解決失地農民的社會保障問題就必須讓失地農民進行再就業。因此，政府要建立以市場為導向的失地農民就業機制，增加公共就業服務機構，加強企業與就業服務機構之間的合作關系，為失地農民再就業提供良好的再就業服務環境。其次，要加強城鄉之間的合作和各個方面制度的改革，包括用工制度、戶籍限制制度以及農民子女上學等問題，鼓勵少數民族失地農民進城再就業。從統籌少數民族地區城鄉一體化的發展角度出發，建立統一的人力資源市場，建立少數民族失地農民與城鎮居民統一的、公平的社會保障制度，保證勞動力之間的公平競爭，促進勞動力就業市場的規范化、制度化建設。第三，完善少數民族地區失地農民的就業信息渠道。失地農民就業難的主要問題之一就是就業信息渠道不暢，因此，完善公共服務機構的信息化建設，就要對失地農民免費發布崗位信息，能夠讓失地農民在第一時間了解到就業信息，這不僅增加了少數民族地區農民就業的機會，而且促進了少數民族地區公共就業服務機構的信息化發展。

（三）完善少數民族地區失地農民就業保障體系

為達到促進少數民族地區失地農民就業的目標，維護少數民族地區社會穩定，需要不斷完善少數民族地區失地農民的社會保障體系，主要從以下幾個方面入手。

首先，建立少數民族地區失地農民最低生活保障制度。由于少數民族地區經濟發展比較緩慢，政府在失地農民保障體系建設方面還不完善，覆蓋率比較低，很多失地農民不能夠享受政府的最低生活保障。為維護社會穩定，促進少數民族地區農村和諧發展，保障失地農民的基本生活，應規定少數民族地區失地農民享有最低生活保障。

其次，完善少數民族地區的基本養老保險制度。我國養老保險制度繳納的方式是個人繳納與社會統籌的方式，也就是說失地農民要參與養老保險就必須繳納保險費，這給失地農民造成了巨大的經濟壓力。對于失地農民來講再就業難度不斷加大，特別是一些邊遠少數民族地區失地農民幾乎不懂漢語，再就業機會比較少。所以，少數民族地方政府要完善失地農民的養老保險制度，減輕失地農民的負擔，增加失地農民的就業。

結語

總之，少數民族地區的城鎮化進程是歷史發展的必然趨勢，如何加強少數民族地區城鎮化進程中失地農民的再就業，不斷完善失地農民的社會保障體系具有非常重要的意義。我國是多民族國家，加快少數民族地區的城鎮化進程不僅能夠加快少數民族地區經濟發展，而且對維護少數民族地區的穩定具有重要意義。

[1]常海峰.失地農民就業與保障問題探討[D].鄭州大學，2009：12.

[2]劉紅云.西部地區失地農民就業與保障問題研[J].理論廣角，2012，(4)：34.

[3]韓 俊.失地農民的就業與社會保障[J].理論周刊，2012，(6)：53.

[4]宋杰信.城市化進程中失地農民就業問題研究[D].吉林大學，2010：23.