紀委自身監督的困境、原因及改進路徑

張 科

（廣東海洋大學 法學院，廣東 湛江 524088）

當前，隨著全國反腐行動廣度和深度的不斷推進，中國共產黨紀律檢查委員會（以下簡稱紀委）在反腐持久戰中所起到的中流砥柱作用越來越明顯。在紀委獲得民眾的贊許、支持的大背景下，社會上也出現了一些質疑紀委缺乏自身監督的聲音。最近曝光的紀委干部尤其是高層紀委干部違紀違法的事件，更是把如何完善紀委自身監督這個問題暴露在世人面前。從習近平到王岐山，先后提出了“打鐵還需自身硬”“信任不能代替監督”“一定要認真解決燈下黑的問題”等要求，這些都說明“燈下黑”在反腐高壓態勢下已經到了不得不解決的關口[1]。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約監督體系，增強監督合力和實效。紀委如何走出自身監督困境，是中國共產黨必須直面、深思的課題。

一、紀委自身監督面臨的困境

(一)紀委自身監督概述

紀委，又稱紀檢委，是“紀律檢查委員會”的簡稱，屬于中國共產黨的紀律檢查機關，不隸屬于任何部門，但服從中共中央委員會領導。從縱向體系來看，中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，并向中央委員會報告工作；黨的地方各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會代表大會選舉產生，并向其報告工作；黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下開展工作。從橫向設置來看，中紀委在中央紀委監察部機關內設機構總數和行政編制總數均保持不變的前提下對機構進行了整合，內設6個機構，包括將國家預防腐敗局辦公室、外事局整合為國際合作局，新設了3個內設機構：新設2個紀檢監察室；新設紀檢監察干部監督室[2]。中央紀委常委、中央編辦主任張紀南表示，設立紀檢監察干部監督室，加強和完善內部監督機制，形成了監督管理的閉合系統，在監督別人的同時，更加注重自身的監督，嚴格管理，正人先正己，用鐵的紀律來打造過硬的隊伍[3]。

(二)紀委自身監督陷入困境的體現

長期以來，對紀委官員的監督被認為存在“上級很難管，同級不好管，下級不敢管”的現象，而近年來隨著反腐的深入，紀委干部本身違紀違法事件遭到曝光的逐漸增多，“誰來監管監管者”，成了公眾的一個疑問[4]。這折射出在改革進入深水區和社會現象日漸復雜多變的背景下，紀委按照舊有模式推進反腐所面臨的諸多困境。

1. 紀委自身監督在個別地區出現失靈局面

近年來曝光的一系列紀委干部違紀違法的行為令世人震驚，而且有不少案件，涉案時間跨度長，金額巨大，人員眾多，其中還有不少紀檢干部存在生活作風腐化問題，令公眾對紀委干部的道德素質及其工作能力產生懷疑。如因受賄罪和巨額財產來源不明罪已經被執行死刑的曾錦春，于 1995年至2006年9月擔任郴州市市委副書記、市紀委書記，掌控紀檢權力11年，期間他還與前郴州市委書記李大倫形成違法犯罪窩案[5]。按照黨章的規定，紀委受同級黨委和上級紀委的雙重監督，當紀委的主要負責人和同級黨委負責人有違紀違法勾結時，紀委本身的監督力量非常微弱，幾乎不能起到真正的紀律檢查作用。

2. 紀委自身監督缺乏主動性和及時性

截至2015年5月，全國有4位擔任過省紀委書記的官員因為腐敗問題落馬：一個是擔任過廣東、浙江兩省省紀委書記的王華元，一個是四川的李崇禧，一個是山西的金道銘，還有一個是廣東的朱明國。金道銘在被中紀委“雙規”前已經在紀委系統工作長達18年。李崇禧在其任職期間曾經受到同級紀委的調查，但結果不了了之，直到2014年被中紀委調查，才最終落馬。這些高級別紀委官員落馬的起因一般有三個，一是群眾的多年舉報，二是涉及其他犯罪案件受到當事人的舉報，三是公安、檢察機關查處其他重大刑事案件時發現關聯線索而被發現。這些高級別紀檢干部被查處，除了證明中紀委有強大的反腐決心和反腐力度以外，也讓公眾深思：這些紀檢高級干部在任期間所在地區的紀檢監察工作為什么沒有及時起到應有的監督作用？這些干部任職期間的紀檢監察制度為什么會形同虛設？如果不是外部的力量多年長期的堆積和施壓致使問題暴露，那么這些高級紀委干部的“雙面紀檢”違法犯罪行為是否會一直持續下去？

3. 公眾向紀委舉報違法違紀的熱情有所下降

紀委作為專門負責查處違反黨紀的部門，有工作人員不按照黨的紀律開展工作，尤其是個別紀委干部還涉及嚴重違反刑法的行為，給紀委本身形象造成嚴重的傷害，間接影響了執政黨的先進性作用。曾經有一段時間網絡上各種舉報領導官員違紀違法現象異?；鸨?，各種視頻、照片、書證，再配上“不雅”“重磅”“獨家”等字眼充斥網絡，使網絡著實成了舉報官員干部的平臺。這種不向專門受理違紀違法部門舉報而向大眾網絡曝光的不正常現象，折射了部分公眾對紀委自身監督不信任的心態。

4. 紀委自身監督的實踐處于探索自發狀態

《黨章》第八章規定，紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導。但是，《黨章》對紀委本身如何開展監督沒有說明?！饵h內監督條例（試行）》（下簡稱《監督條例》）中也沒有規定紀委自身監督的步驟、方法和程序。2014年，中紀委在機構改革中增設了紀檢監察干部監督室，這個新的機構如何開展工作在相當長的一段時間內還處于探索階段。隨著腐敗現象的多元化和復雜化，紀委如何按照科學、合理的程序進行自我監督，需要紀委邊探索、邊總結、邊改進。

二、紀委自身監督困境的原因

(一)個別紀委干部道德敗壞，濫用權力，違紀違法，抹黑紀委形象

社會心理穩定，即人心穩定，是衡量社會穩定的一個重要指標。執政黨若要取得穩固的地位，有效地行使權力，一定要考慮公眾的社會心理，因為權力的行使必須獲得人們心理上的認可，如果社會公眾不承認它，權力也就無從行使[6]62。2014年，我國有5位紀檢系統高級官員落馬，他們是山西省人大常委會原副主任金道銘、中科協原常務副主席申維辰、山西省監察廳原副廳長謝克敏、中央紀委第四紀檢監察室主任魏健和廣東省原紀委書記原政法委書記朱明國。這些高級別紀委干部的落馬，抹黑了紀委長期以來樹立的作風硬、手段強的正面形象，在一定時間內使公眾降低了對紀委工作的預期值，尤其是長期在紀檢政法系統工作的官員落馬，對當地經濟和社會氛圍造成的負面影響有可能在相當長的一段時間內仍然存在。

(二)紀委自身監督缺乏可操作性規定

無論是《監督條例》，還是《黨員紀律處分條例》，都著重強調紀委作為黨的紀律檢查機關對檢查對象監督的權力、程序以及步驟，而對紀委自身監督如何開展并沒有細化的、可操作性的規定。依據《黨章》第43條的規定，黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下工作。在現實中，地方黨委是各級地方政府的重大決策機關，很難專門和常態化地去監督同級紀委的工作；而由于實地掌握證據有限、違紀事實隱蔽、地方保護等原因的存在，上級紀委對下級紀委的監督往往不到位?！侗O督條例》第38條第2款規定，黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。但是由于缺乏明確的程序性和實體性要求，這一規定在實踐中實際處于一種虛化狀態。《監督條例》第35條第2款規定，黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權對紀律檢查委員會全體會議決議、決定在執行中存在的問題提出詢問或質詢。這一規定對提出詢問或質詢后的后續處理沒有規定，即有關機關是否要做出回復不得而知。實際上，有關人員基本上不可能對領導自己的紀委做出的集體決定提出質疑，因為這也涉及提出異議的紀檢委員自身權利的保障[7]。

(三)紀委行使紀律檢查權缺乏專業技術層面的指導

隨著腐敗手段的隱蔽化、高科技化和金融化，紀委在以黨的紀律標準審查核實問題案件時不能運用諸如刑事偵查中關于犯罪的數額、證據種類和標準來收集、保全證據，更不能采取如搜查、凍結、查封等專門的偵查措施。這會導致紀委自身監督工作在線索鎖定、挖掘上喪失一定的良好時機，對于破獲更有價值的案件沒有起到及時的推動作用。紀委干部違法犯罪具有天然的隱蔽和反監督優勢，這是個別地方紀委干部在落馬前接受過若干次檢查但都未能被及時發現和處理的原因之一。紀委的紀律檢查權力與檢察機關的檢察權力在內容、程序上的區別和銜接問題，目前還沒有具體的立法規定，這就造成了紀委在行使檢查權力時缺乏細致的可操作性依據，從而使權力的行使容易走向弱化和濫用兩個極端。

(四)紀委自身監督的理論研究薄弱，在輿論中容易處于被動地位

黨紀對紀委行使監督權的規定越來越詳細，這與對紀委監督檢查權的長期深入研究有密切聯系。但黨內對紀委自身監督的權力性質、權力分配、自我監督程序等關鍵問題的理論研究尚很薄弱。因此，在當前高壓反腐的大背景下，即使只是個別紀委干部出現了違紀違法現象，也會讓一些媒體尤其是別有用心的外國媒體對紀委工作大加否定，混淆視聽，擾亂人心。如對極個別被調查人員在“雙規”期間死亡現象的報道中，眾多的媒體以偏概全，把“雙規”制度批評得一無是處。對此，紀委在輿論上鮮有進行辯解的聲音，更缺少系統的理論和有力的數據進行反駁。2014年11月，《北京反腐敗宣言》獲得通過，APEC宣布建立反腐執法合作網絡，在亞太開展追逃追贓等合作，攜手打擊跨境腐敗行為；20國集團峰會也核準了《2015―2016年G20反腐敗行動計劃》，決定建立反腐敗合作網絡，要求成員國加強司法互助，返還腐敗資產，拒絕為腐敗官員提供避罪港等[8]。隨著反腐國際網絡的建立，負責國際追贓日常工作的中紀委國際合作局將面臨更多國內外輿論的關注。

三、改進紀委自身監督的路徑

(一)以高標準、嚴要求來考核紀委干部的素質

紀檢干部作為黨組織和黨員行為合紀性的審查主體，首先要做到清正廉潔、克己奉公。因此，對于紀檢干部，除了要加強其常態化的道德教育外，還要更加明確對其責任追究的及時性和嚴厲性。紀委干部對自己的權力與責任要有清晰和全面的認識。對個別紀委干部墮落的通報，要做到一分為二、客觀全面，破除紀委干部道德神圣化的印象，避免公眾心理對紀委干部違紀違法犯罪行為產生跳水式落差期待。在我國，預防性、養廉性制度措施長期缺乏，如財產申報制、社會輿論監督制度、公共權力的權限界定制度、交流回避等制度長期以來沒有受到足夠的重視，致使權力的行使得不到有效制約。為此，為加強對紀委干部的管理，在有條件的地區，我國可試行紀委干部上任、升職和離任三階段的動態財產公開制，從向同級黨委、上級紀委公開逐步擴展到向社會公開，讓紀委干部監者自清的形象能夠經得起考驗。中央紀委應建立紀檢人才庫，實行紀檢人才按照特長和工作業績跨地區流動的工作機制，以降低紀委干部與長時間一起工作的同級黨委人員共同違紀違法的可能性。同時，中央紀委可以參照最高人民法院成立法官學院和最高人民檢察院成立檢察官學院的做法，成立專門的紀檢人員培訓基地，對紀檢人員進行專門、系統、全面的培訓，不斷提高紀檢人員的綜合素質。

(二)盡快出臺自身監督的可操作性規定

紀委自身監督陷入不能明確回答“誰來管、管什么、怎么管”困境的根本原因，在于自身監督的可操作性依據不足。紀委要根據新的形勢要求對自身監督工作進行梳理，明確監督的主體、步驟、程序、救濟途徑以及為追究涉及超越黨的紀律、違反法律行為而與司法機關之間銜接的工作機制。紀委機構改革中新設立的紀檢監察干部監督室是紀委進行自身監督改革的重要突破口。各地要以紀檢監察干部監督室機構為載體，明確紀委監察干部監督的啟動程序、調查程序、處分程序和救濟程序，從而實現紀委自身監督規范化、制度化的要求。為此，紀委需要對自身監督的規范性制度以國家立法為基礎進行及時修改和調整。

(三)要明晰紀委的權力定位與檢察機關刑事查處權的界限和銜接

依據《黨員紀律處分條例》第7條的規定，處理違反黨紀的黨組織和黨員要遵循懲前毖后、治病救人的原則，實行懲戒與教育相結合的方針。按照我國《憲法》和《刑事訴訟法》的規定，檢察院對于國家工作人員的職務犯罪行為具有合法的偵查和公訴權力。而紀委的紀律檢查包括道德行為和職務行為兩方面的內容。因此，對于黨員干部涉及職務行為違法時，紀委應該積極主動地向檢察院移交，以便檢察院能夠運用法律專門賦予的偵查手段對有關有價值的信息進行深挖，從而減少紀委干部權力尋租的可能。紀委在行使檢查權的過程中也要注意以保障基本人權為目的的檢查方式的運用，借鑒刑事訴訟中的偵查保障措施，對檢查的過程進行錄音錄像。

(四)占領輿論宣傳陣地，夯實理論研究基礎

紀委作為黨員干部的專門監督機關，是為黨興旺發達保駕護航的機構，應該是深得人民群眾信任和支持的機構。紀委對民眾進行機構設置公開、任職公開、工作依據公開，都是合法、合理的。尤其在互聯網時代，如果紀委不通過正面的、正規的、官方的、權威的途徑發布信息，謠言和謊言就容易占據輿論的上風。紀委自身監督要贏得公眾的支持，前提是紀委自身要去神秘化，充分運用現代傳媒，讓公眾了解紀委的工作，爭取公眾為紀委工作的推進提供有價值的線索以及有益的意見和建議。紀委甚至可以建立博物館，讓民眾全方位了解紀委的發展歷程、設立宗旨以及工作程序。作為黨的專門研究機構以及社科院、高校、人民團體等機構也要重視紀委自身監督的理論和實證研究，在理論上、邏輯上、輿論上為紀委發展的方方面面提供先行支持。

(五)要適當引入外部監督

紀檢對于重大案件尤其是涉及領導班子成員的案件，要適當向人大、政協、民主黨派以及人民團體進行通報。這一方面有利于這些外部機關更直接、真實地了解紀委工作，另一方面也有助于這些外部機關及時發現紀委在處理案件中有可能出現的違法違紀行為。在一些特別重大的案件中，紀委可以考慮讓律師有限介入。目前，法院系統正在不遺余力地推進省、市、區三級法院裁判書公開上網的工作機制，讓當事人、公眾對法院的審判工作有整體和直觀的認識，檢察系統也正在如火如荼地推進終結性文書上網工作。作為與檢察院工作性質更為接近的紀委，為破除其在公眾中的神秘色彩和公眾對其缺乏監督的質疑，可以仿照法院、檢察院的做法，逐步把辦案的終結性文書發布在紀委內部網站上，并實現全國聯網，以便受到紀委查處的當事人的律師在案件移送檢察院偵查、審查起訴后，可以經過批準，對紀委做出的終結性文書和案卷進行查閱。

[1] 高明勇，孟亞旭．專家：解決紀委“燈下黑”問題要拋棄選擇性執紀[N]．新京報，2014-05-28．

[2] 李寧凱，溫如軍．中紀委增監察室?！岸ⅰ苯鹑赱N]．南京晨報，2014-03-18．

[3] 中紀委解讀新設紀檢監察干部監督室：正人先正己[EB/OL]．(2014-04-15)[2015-01-03]．http://www.china news.com/fz/2014/04-15/6064749.shtml．

[4] 中紀委向內部腐敗“動刀”傳遞強烈信號[EB/OL]．(2014-01-10)[2015-01-03]．http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/0510/c78779―24999735.html．

[5] 古洋齋．巨貪曾錦春創造了幾個中國第一？[EB/OL]．(2008-04-28)[2015-05-04]．http://bbs1.people.com.cn/post Detail.do?id=85510307．

[6] 任建明，杜治洲．腐敗與反腐?。豪碚摗⒛Ｐ秃头椒╗M]．北京：清華大學出版社，2009．

[7] 雷振華．紀委干部“辭職”折射反腐多重無奈[EB/OL]．(2015-06-05)[2015-06-10]．http://opinion.china.com.cn/opinion_59_131259.html．

[8] 課題組．反腐敗力度空前，法治反腐應為常態[EB/OL]．(2015-01-08)[2015-03-25]．http://www.pishu.cn/psgd/215073.shtml．