新型城鎮化中河南省農村宅基地管理對策研究

王娟娟

（河南師范大學 新聯學院，河南 鄭州 451400）

土地改革問題一直是新型城鎮化建設關注的重點問題。2014年4月25日，河南省社科院公布的《河南金融藍皮書》顯示，2013年河南城鎮化率達43.8%。之后，在2014年5月26日，河南省政府印發的《河南省科學推進新型城鎮化三年行動計劃》預計，到 2016年，河南省城鎮化率將接近 50%。快速進行的新型城鎮化建設，必然伴隨城市占地規模的擴大和農村人口的大量涌入，農村“空心化”現象更加凸顯。與此同時，城鎮用地不斷增加與農村建設用地大量閑置，將進一步加劇人多地少的矛盾。所以，對農村建設用地進行優化管理，尤其是采取措施解決農村宅基地閑置問題，對于解決新型城鎮化道路上的土地問題將起到重大作用。

一、城鎮化進程中河南農村宅基地管理存在的問題

(一)農村宅基地超標超占問題嚴重

河南省統計年鑒（2013）統計顯示：從 1996年到2009年，河南農村人口減少1276萬人，農村建設用地反而增加124.48萬畝。截至2013年底，河南耕地面積 7179.2萬公頃，全省農村人口 4643萬人，共有47347個行政村，2066萬戶，村莊用地面積 138.00萬公頃；人均村莊用地面積約 297.22平方米，戶均667.96平方米，一戶多宅及宅基地超標準面積達350萬畝[1]。按照宅基地占村莊用地的70%[2]，以及1982年發布的《河南省村鎮建房用地管理實施辦法》中關于宅基地面積占村鎮規劃用地面積為60%的規定進行計算，河南省人均宅基地面積約為208.05平方米，高出《河南省村鎮人均建設用地標準》規定的150平方米上限58.05平方米；戶均467.57平方米，高出《河南省土地管理法實施條例》規定的166.7平方米標準300多平方米。一方面，農村宅基地超標超占問題嚴重，另一方面，城鎮化建設不斷推進，對土地需求量大幅度增加，這兩種狀況加劇了城鎮化進程中的人地矛盾，導致河南省人均耕地面積逐漸減少。2014年河南省第二次全省土地調查統計，截至2009年年末，河南省人均耕地1.23畝，低于全國人均耕地1.52畝的水平，甚至部分地市后備資源已近枯竭，人均耕地少、耕地后備資源不足的問題仍然沒有得到有效解決。

(二)空置宅基地數量龐大，農村“空心化”程度加劇

近年來，隨著河南省城鎮化進程不斷加快，農村勞動力大量涌進城市，部分富裕的農民進城落戶，致使農村宅基地空置的現象非常普遍。同時，越來越多的村民傾向于利用道路兩旁的便利性進行經營，而紛紛申請新的宅基地，致使老宅基地空置無人居住。在這種情況下，新的宅基地不斷出現，原來村莊里的宅基地廢棄閑置。同時，人口死亡遺留的宅基地大量廢棄，無法復耕。在多種原因共同作用下，河南省農村村鎮普遍存在“空心化”現象，耕地資源極大浪費。據統計，河南省村莊閑置土地已高達16.7萬公頃[1]，而隨著城鎮化的進行，宅基地閑置的數量將會進一步增加。

(三)宅基地的使用權審批混亂

我國法律規定，農村宅基地由村集體依法設立，由農民提出申請，經村集體討論決定、鄉鎮審核與縣市審批，縣市的審批主要是針對宅基地的數量和規模的審批。2004年《土地管理法》規定，一戶只能擁有一處宅基地。但是，人所共知，“一戶多宅”的現象在河南省乃至全國農村普遍存在。2013年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62條規定，“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，國家土地管理局1995年發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》指出，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。由于各種原因，河南省很多村莊存在兩年以上未恢復使用的宅基地，有些宅基地閑置數年甚至數十年沒有被重新利用或收回，新的宅基地又不斷出現。宅基地本應得到審批才能利用，但在實踐中，交錢就可以得到宅基地的現象普遍存在，甚至部分村民在沒有拿到宅基地使用權手續，就已經建造房屋。法律規定宅基地系無償使用，但部分管理人員卻以各種理由要求村民繳納多種費用或行賄等，宅基地使用權的審批存在諸多問題和監管漏洞。

(四)宅基地大量侵占耕地

近些年，新增宅基地侵占耕地現象呈現愈演愈烈的發展態勢。2004年11月2日國土資源部印發的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地；凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地”，但這一規定在廣大農村并沒有得到執行，河南省內尤其是豫東平原地區，新增宅基地侵占耕地問題顯著。以開封縣某些鄉鎮為例，隨著經營思想的轉變，很多農民選擇在臨近道路兩旁申請宅基地以便于開展商業經營，于是出現了整個村莊搬離舊址向交通要道旁遷移的現象，形成了新的臨路帶狀村莊。一般而言，臨近道路的土地往往是耕種比較方便的優質耕地，更多耕地變為宅基地，老的宅基地又被閑置，于是耕地資源大量浪費，進一步加劇了人多地少的矛盾，這也是河南省農村人口不斷減少，而農村建設用地反而增加的重要原因。

(五)宅基地使用權流轉暗流涌動

隨著城鎮化的加速進行，越來越多的農民進城落戶或打工，出現了大量空置的宅基地，部分村民受到經濟利益的驅使，將其擁有的房屋進行私下非法流轉，尤其在城市近郊農村，這種現象更為突出。城市不斷擴張，造成近郊農村拆遷，農民因此獲得多處房產補償，他們自身居住消化不了這么多房產，這是一方面；另一方面，房價不斷上漲以及限購政策的出臺，造成普通工薪階層無力在市區購房，他們便紛紛選擇在遠離市區的郊區購買或租賃小產權房。這樣的供需結構為宅基地使用權流轉提供了房源和動力。雖然我國法律嚴格禁止該種形式的宅基地使用權流轉，但是農民熱衷的宅基地使用權流轉已然成為眾所周知的現實，并逐漸形成一股近郊地區宅基地使用權流轉的隱形交易暗流。以鄭州為例，其城中村宅基地建房除了滿足村民自身居住需要外，剩余房產全部用于出租，而在離城市較遠的地區，如拆遷之后形成的各類新村，則主要采取出售方式進行流轉。

二、新型城鎮化進程中農村宅基地管理混亂的原因

(一)相關部門執法力度弱，監管缺失

對宅基地缺乏有效的審批和監督，是造成農村宅基地管理混亂、農村“空心化”的最主要原因。為提高對農村宅基地的有效管理，我國在法律政策層面制定有多項制度，但是在相關部門的執行過程中卻大量存在行政不作為的問題：宅基地審批把關不嚴，相關部門對事實不予調查，盲目審批甚至放任，管理流于形式；對違章建筑查處力度不夠；對超標超占現象視若無睹；對宅基地審批之后的具體用途缺乏跟蹤管理，發現村民違規時，往往采取以收代罰、以收代拆、補辦手續的形式應對。總之，相關部門執法力度弱，監管缺失，是導致宅基地閑置、違章、利用效率低下的重要原因。

(二)部分基層領導干部不作為

在宅基地的申請和管理過程中，基層領導干部本應該發揮模范帶頭作用，但是在現實中不乏基層領導干部利用職務之便占有多處宅基地的現象，尤其是在臨近城鎮的即將被拆遷改造的村莊，部分村干部往往通過宅基地買賣套利。有些村干部甚至把臨近交通要道的耕地私自違章建設，改變耕地用途，以便在拆遷時獲得部分拆遷款。領導干部自身尚且違法違規，不能以身作則，怎么會對村民進行監督管理？領導干部礙于情面，不愿意過多插手宅基地管理，對村民的號召、說服、教育不夠，控制力弱化，同樣助長了宅基地管理亂象。

(三)宅基地使用權流轉渠道不暢

筆者認為，宅基地使用權流轉渠道不暢是造成農村宅基地空置的又一個重要原因。我國法律對宅基地使用權流轉一直是嚴格限制的，為了對農村宅基地的流轉進行有效管理，我國立法禁止城鎮居民在農村購置宅基地，同時對農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的采取嚴格監管措施。但是，這些制度在執行過程時，卻存在效果不佳、與社會形勢發展不相適應等問題，沒有改變或者減弱現實社會中宅基地使用權流轉的情況發生。而且，隨著社會的發展，農村宅基地使用權流轉趨勢在逐步加強，形成了一股流轉暗流。這樣，在沒有事實上形成完善成熟的流轉市場，又缺失法律保障的情況下，村民私下交易宅基地使用權，很容易出現糾紛，既不利于買賣雙方權益的維護和社會穩定，也不利于宅基地問題的根本解決。

(四)回收宅基地使用權存在“執行難”

隨著城鎮化的推進以及經濟的快速增長，農民進城落戶人口逐年增加，這些進城落戶的農民在農村的宅基地絕大多數已經閑置。為了規范對宅基地的管理，國土資源部在《關于加強農村宅基地管理的意見》中要求各地政府制定有效的激勵措施，鼓勵農民騰退多余的或空置的宅基地。我國相關法律雖然規定了國家有權依法收回空閑宅基地，但是并沒有明確指出對多占或閑置宅基地的具體處理辦法，而且目前河南省各地對于此種現象同樣沒有采取有效的措施和途徑加以管理或收回，也缺乏詳細的回收政策，閑置宅基地使用權回收機制基本沒有建立起來。而在實踐中，由于觀念陳舊或利益驅動，村民一旦取得宅基地使用權或占據了宅基地，就不愿意再放棄，部分干部基于倫理、鄉情原因也不愿意插手監管該問題。因此，目前要對農村閑置宅基地大規模回收，仍將存在重重障礙。

三、優化河南省農村宅基地管理的對策

2015年2月11日，李克強總理在主持召開國務院常務會議時要求，要加強對土地的管理和保護，更加有效支撐經濟發展。農村宅基地在土地資源中占有很大的比例，是土地資源中的重要組成部分。因此，管好用好農村宅基地，是加強對土地管理和保護的應有之義，對推進新型城鎮化進程這一發展戰略至關重要。

優化農村宅基地管理，必須在明確存在問題的基礎上，從制度層面和非制度層面雙管齊下，完善制度建設，加強審批程序管理，注重思想教育，以干部為改革的先行對象，不斷探索解決問題的辦法。具體而言，應從以下幾個方面著手考慮。

(一)建立管理部門和領導干部監督機制

導致農村宅基地使用存在諸多問題的根本原因在于管理的不規范，因此，優化農村宅基地管理，需從多方面入手：必須加強對農村宅基地審核、批準、復查等環節的行政介入；必須盡快建立對宅基地審批、監管部門及相關領導的監督機制，規范宅基地審批程序；對于瀆職、濫批宅基地的相關管理部門和人員，特別是要對宅基地審批中的受賄、暗箱操作等行為予以嚴懲；必須對宅基地審核、督察發現的問題采取嚴厲措施加以解決，查處宅基地審核管理中的違規行為，對宅基地審批中出現的不良行為進行嚴肅問責；必須嚴厲打擊村干部等利用職務之便超占、非法占有宅基地的行為，包括打擊村干部等企圖通過利用宅基地以獲取城鎮化中的征地、拆遷補償款等腐敗行為；必須糾正村干部在宅基地審批、使用、閑置中的各種不作為行為；必須嚴肅處理村干部在村民申請宅基地時索賄、以權謀私等不公平壓榨行為。總之，要建立并嚴格執行相應的監管及懲罰措施，對違法違規行為絕不縱容姑息，為宅基地的審批和監管創造公平、公正、透明、公開的良性運行環境。在此過程中，要密切聯系群眾，建立舉報機制，發動群眾，鼓勵群眾監督，設立專門的有關宅基地法律援助組織，保障受害使用權人和監督者的合法權益，利用民眾的監督減少干部濫用職權、貪污腐敗等現象的發生。同時，還要對辦事人員和村干部進行宣傳教育，提高其思想境界，為優化宅基地管理創造良好的政治環境，從而解決新型城鎮化中存在的土地瓶頸問題。

(二)逐步放寬宅基地使用權流轉限制

隨著市場經濟的發展、城鎮化建設的加速推進，宅基地作為一種有形資產，其增值趨勢不斷加強，這就造成了宅基地使用權流轉的總體趨勢。農村宅基地使用權作為一種重要的經濟資源，只有通過市場渠道的配置，積極入市，參與市場流轉，才能充分發揮其資產價值功能，增加農村財產性收入，實現其市場價值和經濟效率的功能。因此，放寬宅基地使用權流轉限制不僅存在可能性，而且存在必要性。但這項工作不能操之過急，只能逐步展開。

首先，推行宅基地使用權有限流轉，要在各項政策法規完善的前提下，逐步建立政府管理下的農村宅基地流轉市場，由政府提供一個有形的房地交易市場，作為城市居民與農民的房地產交易場所，實現宅基地城鄉之間的“依法買賣”。這樣做，就是要逐步推行農民將閑置的宅基地和民房通過合法的方式轉變為城市建設用地的做法，在提高稅收的前提下允許市民下鄉置業，一方面滿足城市建設的需求，另一方面滿足農民增收的愿望，達到城市發展和農民增收的雙贏。

其次，推行宅基地使用權有限流轉，要逐步允許農民采取買賣、租賃、抵押等方式對宅基地進行流轉。村民需要新的宅基地時，要先利用廢棄不用的宅基地滿足需求，廢棄宅基地重新利用渠道不暢時才能再向相關部門申請。對于村民不愿意轉讓而又暫時閑置的宅基地，可以放寬政策允許村民租賃或抵押，為宅基地尋求、開辟有效利用的途徑，幫助農民增收。

需要注意的是，在放寬宅基地使用權流轉限制時，要實行嚴格的數量和用途管制。對城鎮居民購買農村宅基地的數量和規模進行嚴格規定，加強不動產登記，禁止私自改變宅基地用途，謹防城市居民的倒賣套利等投機活動；要加強審批監管，防范“一戶多宅”現象的重演。宅基地使用權有限流轉不能完全放開，必須采用試點先行、不斷完善政策的辦法逐步加以推進，以不斷發現和及時應對流轉過程中可能出現的問題。

(三)建立零星宅基地退出機制

對于閑置宅基地，可以采用有償置換的辦法鼓勵村民退出，由集體進行回收，具體可以通過以下途徑進行。

1. 以耕地置換宅基地

筆者在對開封市ZX鎮和林州市DY鎮的數十個行政村的走訪調查中發現，以耕地置換閑置宅基地的方法，是農民最愿意接受而且認為是最合理的途徑。在管理實踐中，存在極少數的以耕地置換宅基地的案例，村民對于置換的結果是比較滿意的，一方面處理了閑置宅基地，另一方面獲得了可觀的耕地補償；同時，對于回收的宅基地，村集體也可以將其審批給其他有新增宅基地需求的村民。因此，該方法是一種簡便而且行之有效的處置閑置宅基地的辦法，可以大力推行。但是，我國農村目前并沒有一套完整的置換宅基地的方法和依據，在這種情況下，各村可以根據耕地等級和宅基地價值確定換置數額比例，在村委會和村民雙方自愿、平等的基礎上開展閑置宅基地的置換工作。

2. 以舊有宅基地置換新宅基地使用權

一些村民在沒有拿到宅基地使用權證的情況下建設新住宅而閑置了舊的宅基地，并由此造成了超標超占宅基地問題。因此，采取用其閑置宅基地換取已建宅基地使用權證的辦法，既可以使村民免于違規處罰，體現人文關懷，村民滿意，又可以順勢將其閑置宅基地收回，得以有效利用閑置土地，從而有效解決了部分村民超標超占宅基地的問題。

3. 以住房置換宅基地

以住房置換宅基地，即村民在宅基地出讓后，可根據原來的宅基地面積和建筑面積換取在新居住地的住宅面積。這種方式由于需要有相應的房屋作為抵補，因此較適用于城中村或城市近郊地區。

4. 有償退出

一些村民因為各種原因已經在城鎮購買房產或已經移居城鎮而喪失農村集體成員的資格，但他們在農村仍保留著原有的宅基地。按照有關法律規定，這部分人不應再擁有農村宅基地使用權。對于這些人，可以通過給予一定經濟補償的方法，鼓勵其將宅基地退還給村集體。

(四)合理規劃村莊建設，有序引導宅基地用地點的申請工作

造成宅基地大量侵占耕地的原因有很多，但主要的原因在于村莊缺乏科學規劃，管理部門對農民宅基地位置的申請沒有做到有效監管和引導。因此，要解決農村宅基地管理、使用混亂的問題，優化其管理，就要合理規劃村莊建設，有序引導宅基地用地點的申請工作。

首先，村莊規劃要遵循“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”原則，對村莊進行合理規劃，統籌安排各類建設用地。

其次，管理部門審批農民新增宅基地申請時，應優先考慮利用村內回收的閑置宅基地或空地，不符合規劃或不接受規劃要求的不予審批，做到節約集約使用宅基地；嚴格實行拆舊建新制度，引導農民建房向村莊集中，嚴防隨意建設。

再次，加快同時具有政治、經濟、居住功能的中心村建設的步伐，將零碎布局的居民點遷入中心村，對騰出的宅基地進行整體復耕，提高土地利用率，節約耕地。

最后，村莊規劃要注重“以人為本”，宣傳土地法規，轉變村民用地觀念，提高村民合理用地的意識，避免部分村民思想上、心理上出現抵觸情緒，避免激化農村矛盾。

(五)加強宣傳教育，改變村民傳統觀念

由于宅基地是農民賴以生存的根本保障之一，加之中國幾千年形成的“家”文化根深蒂固，讓農民完全放棄已有的宅基地，很難一時做到。調查發現，河南省農村出現大量空閑宅基地的原因主要有以下幾個方面：第一是追求落葉歸根，很多常年在外打工或者工作的村民因為落葉歸根的傳統思想，不愿意退出；第二是以宅基地養老，待年老體弱時居有其屋，很多中老年人普遍有此思想；第三是沒有找到合理的退出方式或沒有得到滿意的補償而不愿意退出；第四是在臨近城鎮的村民普遍認為，隨著城鎮化的發展，宅基地將有巨大升值，因此他們期待著宅基地能帶來巨額補償。

在上述情況下，僅僅通過加強政府制度建設和行政監管尚不足以完成優化宅基地管理的艱巨任務，要解決宅基地使用的混亂問題，就需要政府不斷地對村民進行思想教育，改變他們的傳統生活習俗和思想理念，同時加強新型城鎮化建設中對農村改造的相關政策走向的宣傳，使農民朋友更清楚地認識到未來中國農村的發展方向。在此過程中，發揮農村干部的榜樣力量十分關鍵，只有干部以身作則，其他的工作才能順利進行。

新型城鎮化建設，是我國的一個重大建設規劃項目，關乎全民和全社會的和諧穩定，是一項利國利民、惠及千秋萬代的發展大計，在此項大計的開展實施中，任何問題和矛盾的存在都不應該阻礙其進程，任何障礙都應該被及時鏟除，任何合理合法的需要也應該被及時滿足。在新型城鎮化建設的關鍵時期，嚴格落實土地管理政策，科學、嚴格、有效地管理農村宅基地，加大對閑置或廢棄宅基地的盤活力度，是土地管理部門工作人員和相關領導干部應盡的責任，也是每個村民應盡的義務。總之，我們都應該以大局為重，為新型城鎮化建設貢獻自己的微薄之力，助力“中國夢”的早日實現。

[1] 李長印．河南省“空心村”治理的模式、經驗及啟示[J]．農業部管理干部學院學報，2013(9)．

[2] 郎學斌，董嘉．河南省農村居民點整理模式形成與評價[J]．國土資源科技管理，2010(6)．