新《環境保護法》下環境公益訴訟的新思考

侯書平

（平頂山學院 政法學院，河南 平頂山 467000）

環境公益訴訟制度創始于美國，主要通過運用法律手段來保護公民的公共環境利益，其對解決環境問題意義重大。由于立法的滯后，我國的環境公益訴訟長期停滯于理論研究階段。直至2012年《民事訴訟法》的修改和2015年新《環境保護法》的實施，我國的環境公益訴訟才開始有了法律依據。

一、新《環境保護法》——環境公益訴訟的新起點

(一)環境公益訴訟的原告主體資格更加明確

關于環境公益訴訟的原告主體資格，一直以來是學界爭論的焦點，也是環境公益訴訟構建的核心問題，檢察機關、政府環境管理行政機關、環保團體以及公民個體都曾被視為適格的原告。2013年實施的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條文首次將環境公益訴訟納入法律規制，對我國環境公益訴訟的實施意義重大。但它將環境公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關和有關組織”，主體范圍過于籠統，在司法實踐中難以操作，使得環境公益訴訟的作用并沒有得到有效發揮。

基于此，2015年1月1日實施的新《環境保護法》第五十八條對環境公益訴訟的主體作了明確規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”可以看出，新《環境保護法》在《民事訴訟法》的基礎上，進一步將我國的環境公益訴訟原告主體明確為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”，“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織，既解決了關于主體資格的爭議，又保證了公益訴訟主體的專業性，為我國的環境公益訴訟走向實踐提供了保障。

(二)環境公益訴訟的范圍更加寬泛

環境公益訴訟是解決環境問題的主要途徑，環境法所涉及的環境問題包括兩個方面：環境污染和生態破壞，環境污染是指由人類活動引起的環境質量的下降，影響人類與其他生物的正常生存與發展；生態破壞指人類在生產和活動過程中不合理地開發和利用自然資源時，無節制、過量索取產生的生態失衡的現象。環境污染和生態破壞是相伴相生、相互關聯的。對于環境污染問題，《侵權責任法》和原有的《環境保護法》都有相關的法律規定，有救濟的法律依據。但對于生態破壞問題，由于生態本身具有純粹的社會公共利益特點，通過《侵權責任法》這一純粹維護私利的法律難以對其進行保護，也就是說生態破壞帶來的環境問題更容易由于立法的缺失而損害社會公共利益。2013年實施的《民事訴訟法》，僅將環境公益訴訟的范圍限定在環境污染方面，而對生態破壞問題未給予應有的重視，這對于環境公益訴訟來說無疑是一大缺憾。新《環境保護法》打破了《民事訴訟法》對于環境公益訴訟范圍的限制，首次將生態破壞納入環境公益訴訟的范圍，使公益訴訟的范圍更加全面，更有利于公眾環境利益的保護。

二、新《環境保護法》下環境公益訴訟面臨的問題

新《環境保護法》正式確立了我國的環境公益訴訟制度，這對環境的保護和公民的環境利益來說都是一個新的起點，意義重大。但由于對環境公益訴訟的主體資格等方面規定不夠完善，環境公益訴訟在實踐中會面臨如下一系列問題。

(一)沒有進一步明確“法律規定的機關”

環境公益訴訟對于訴訟的主體資格、程序、時效等方面的要求都以《民事訴訟法》為依據，因此《民事訴訟法》和新《環境保護法》在訴訟程序等方面的規定應當保持一致。《民事訴訟法》將環境公益訴訟的主體界定為“法律規定的機關和有關組織”。新《環境保護法》雖然將《民事訴訟法》規定的機關和組織提起公益訴訟的條件明確為“(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”，以此來確定提起環境公益訴訟的原告資格，但并未進一步明確《民事訴訟法》中“法律規定的機關和組織”，使得這一規定仍然存在爭議，也導致《民事訴訟法》與新《環境保護法》脫節，不利于環境公益訴訟的實施。例如，1999年修訂的《海洋環境保護法》第九十條規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”照此規定，海洋環境公益訴訟的原告只能是“依照法律行使海洋環境監管權的部門”，這難免會排除其他適格主體，不利于環境公益訴訟作用的發揮，因此，進一步明確“法律規定的機關”顯得尤為重要。

(二)將公民排除出訴訟適格主體范圍不利于公民訴權的實現

《民事訴訟法》第一百一十九條規定符合起訴條件要求的原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，即適格的原告必須是本案中實體權利的享有者。與此同時，《民事訴訟法》第五十五條規定，“對污染環境損害社會公益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，沒有要求原告必須“與本案有利害關系”。綜合這兩則條例可以看出，環境公益訴訟的適格原告可以是經法律授權的機關和組織，也可以是并未經法律排除的與案件有利害關系的公民。為了鼓勵人們為社會的公共利益做貢獻，法律不應當對提起環境民事公益訴訟的原告主體資格限制過嚴[1]。新《環境保護法》將環境公益訴訟的原告局限于社會組織，不利于公民個人環境利益的保護。

從環境問題產生的范圍來看，環境問題包括輕微的小范圍的環境問題（“點”問題）和重大的廣范圍甚至跨區域的環境問題（“面”問題）。嚴重的環境污染問題往往會引起機構或組織的重視，更容易依靠有關機關提起公益訴訟進行解決。輕微的環境問題造成的損失可能是公民個人的損失，其損失難以受到應有的重視。但是，由于環境問題潛伏期較長，即使輕微的環境問題也可能因為受到忽視而從“點”問題變成“面”問題。因此，賦予公民原告資格有利于解決對個別公民造成損害的輕微環境問題，防止環境問題的惡化，防患于未然。

(三)環境公益訴訟制度難以規制環境管理機關的行政行為

規范環境管理行政機關的行政行為是保障公共環境利益的前提保障。環境保護工作的開展離不開環境管理行政機關的參與。環境管理行政機關對防治環境污染發揮著關鍵的作用，其行政行為對環境公共利益也產生著較大的影響。新《環境保護法》將提起環境公益訴訟的范圍限定為“污染環境損害社會公益的行為”，對此我們可以理解為，只有對直接污染環境的民事行為才可以提起公益訴訟。

環境管理行政機關負有環境決策、管理以及監督的職責，一旦其怠于行使職責，如環境監管的不作為等，就會對公民的環境公共利益造成嚴重的損害。同時，由于環境管理行政機關的特殊地位，如果不將其環境管理行政行為納入環境公益訴訟的范圍，將會使環境公益訴訟制度偏重于對民事主體的約束，從而導致權責不一情況的出現，難以對環境管理行政機關的行為進行監督，最終致使環境公益訴訟制度也不能成為一個完備科學的制度。

(四)環保組織力量薄弱，缺乏提起訴訟的相關條件

在環境公益訴訟制度確立之前，有學者提出檢察機關、環境保護行政機關、環保組織和公民個人都可作為環境公益訴訟的適格原告。然而，新《環境保護法》將提起環境公益訴訟的原告資格賦予符合條件的環保組織。這主要是因為環保組織具有非營利性質，能客觀地參與環境公益訴訟，同時還擁有遠比公民個人強大的力量，可以同環境污染者相抗衡，也可以利用其社會影響力制止損害公民環境利益的行為。

目前，我國現有的環保組織眾多，如中華環保聯合會、自然之友、高校學生環保團體等。但是，除了中華環保聯合會和中華環境文化促進會是由政府部門發起成立的之外，其他都是以非營利方式從事環保活動的民間組織。這些民間環保組織大多是由熱心環保事業的普通公民參與組成，缺少真正具有法學專業背景的人才，維持其運營的資金大多來源于組織成員的會費和少量的社會捐助。在處理環境污染問題時，環保組織因既缺少法學專業人才參與訴訟，也沒有足夠的資金聘請專門的法學專業人員代理訴訟，往往訴訟失敗。可見，資金的短缺和法學專業人員的缺少，影響著環保組織提起公益訴訟的積極性，給環境公益訴訟制度的實施帶來障礙。

三、環境公益訴訟從規定到實施的完善建議

(一)在環境公益訴訟相關配套制度中明確原告范圍

《民事訴訟法》將環境公益訴訟的原告界定為“法律規定的機關”不夠明確。比如，《海洋環境保護法》中將“依照法律行使海洋環境監管權的部門”作為海洋公益訴訟的主體，而實際上在我國行使海洋環境監管權的機關有國務院環保部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業部門、軍隊環保部門以及沿海地方政府行使海洋環境監管權的部門。據此，既然海洋環境公益訴訟的原告可以是海洋環境保護行政機關，那環境公益訴訟的原告是否也應當包括環境管理行政機關？這就要求《民事訴訟法》對“法律規定的機關”做出解釋，明確行政機關在行使其行政權力仍不足以保護公共環境利益時，是否能代替公民提起公益訴訟。若賦予環境管理行政機關公益訴訟原告資格，則應當制定相關的配套措施，明確行政機關的起訴條件和范圍，同時劃清環境管理行政機關的行政權和公益訴訟權之間的界限，以保證環境公益訴訟的全面進行。若否定環境管理行政機關的原告資格，則應當在新《環境保護法》中對“法律規定的機關”進一步進行明確，使《民事訴訟法》、《海洋環境保護法》、新《環境保護法》等法律規范中關于環境公益訴訟主體的相關規定協調統一，為環境公益訴訟的實施掃除障礙。

(二)明確公民的環境公益訴訟原告資格

環境問題不僅涉及公民的訴訟權，更涉及公民的健康權和發展權。作為環境公共利益的主體，公民應當在其權益被損害時享有提起訴訟的權利。但是，不管是《民事訴訟法》還是新《環境保護法》都將環境公益訴訟的主體限定為相關組織，將公民排除在環境公益訴訟的范圍之外，這存在一定的缺陷。公民是環境公共利益享有者的組成部分，一旦出現環境污染或者生態破壞的情況，公民的健康就會受到損害，其環境利益也將難以維護，因此，公民應當有權利維護自身所享有的環境利益，提起公益訴訟，維護社會公眾的環境利益。也就是說，公民在參與環境公益訴訟保護自身利益的同時，也能夠起到保護環境的積極作用。因此，賦予公民環境公益訴訟的主體地位意義重大。

(三)將環境管理行政機關的行政行為納入環境公益訴訟范圍

從新《環境保護法》和與其配套的《民事訴訟法》關于環境公益訴訟的規定來看，二者都將“污染環境者”定位于自然人、社會組織等私權利的主體，而對于環境管理行政機關，則沒有相關的法條或司法解釋證明其屬于環境公益訴訟規范的范圍。根據學者對環境公益訴訟的定義――“以維護環境公共利益為目的，與訴訟請求無法律上利害關系的機關、組織和個人，針對造成環境污染和生態破壞的單位和個人，違反或者怠于履行環境保護法定職責的行政機關，根據法律規定向人民法院提起的訴訟”[1]，行政機關也應當作為環境公益訴訟的主體。因為各級環境管理行政機關享有環境許可審批權并對其管轄范圍負有環境保護職責，一旦存在違法審批或者不履行自己法定職責的行為，有可能造成環境問題，損害公民公共環境利益。

實施完備的環境公益訴訟制度，不僅要規范自然人、社會組織的行為，還應當規范負有環境保護職責的行政機關的行為，以防止行政機關的違法行為或者行政不作為。這就要求有關部門出臺新的司法解釋，將環境管理行政機關的行為，包括抽象行政行為和具體行政行為，納入環境公益訴訟的范圍，并同時修改配套的《行政訴訟法》，為完備的環境公益訴訟制度的順利實施提供充足的法律依據。

(四)切實提高環保組織的公益訴訟能力

從《環境保護法》的修改以及環境法學界學者對環境公益訴訟的研究來看，符合法律規定的環保組織是提起環境公益訴訟的主要力量，也是環境公益訴訟制度實施的核心和保障。但是，大多數環保組織存在資金短缺、法律專業人才稀少等問題，嚴重阻礙了環境公益訴訟的進行。因此，只有采取激勵措施，提高環保組織公益訴訟的信心和能力，才能真正實現其保護環境，維護公民環境利益的目的。提高環保組織的訴訟能力，應當從以下幾點入手：首先，新《環境保護法》禁止環保組織在環境公益訴訟中獲利，訴訟費用就成了禁錮環保組織的一大障礙。對此，美國環境公益訴訟“采取轉嫁方式，由敗訴方負擔訴訟成本，即訴訟中的敗訴方必須支付勝訴方部分或全部律師費和其他訴訟成本”[2]。因為環境公益訴訟針對的是污染環境、破壞生態的行為，訴訟費用由敗訴者負擔，既減輕了環保組織的財務負擔，又提高了環保組織參與環境公益訴訟的積極性，也加重了污染環境、破壞生態者的訴訟成本，使其在實施違法行為時偏向于相關成本的考量，從而避免破壞環境的行為發生。其次，為了提高環保組織成員的法律專業技能水平，應當通過各種措施對相關人員進行環境法律專業技能培訓。比如，提倡有條件的高校利用自己的師資力量，對環保組織的人員進行訴訟、環境實體權利等相關知識培訓。再次，加大環境公益訴訟專項資金的支持力度，真正使環保組織無后顧之憂地進行環境公益訴訟，為公共環境利益的保護發揮作用。

[1] 王燦發．中國環境公益訴訟的主體及其爭議[J]．國家檢察官學院學報，2010(3)．

[2] 陳亮，劉強．糾纏于正訴激勵與濫訴預防之間[J]．法律適用，2007(8)．