緩解民族地區二元結構問題的應對策略——以黔東南苗族侗族自治州為例

白 光 李文興

（北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044）

我國的二元結構性問題較為突出，其中既有城鄉二元問題，也有東西部二元問題。溫鐵軍總結了新中國建立后的大量歷史資料，指出從20世紀50年代起，我國頒布的一系列政策對戶口遷移、糧油供應、勞動用工、社會保障等方面進行了嚴格的計劃限制，造成了一系列的人為割裂，導致農村地區長期發展滯后，城鄉差距不斷擴大。[1]改革開放初期，我國農村家庭人年均純收入為133.6元，與此同時，城鎮居民可支配收入為343.4元，從那時起，城鄉二元結構已初步形成。改革開放之后，因東部地區具備地緣優勢，且經濟基礎相對較好，在相關政策扶持下成為我國經濟發展的重心；而西部地區因自然條件限制、經濟基礎薄弱等原因，在馬太效應之下與東部的差距日益增大，逐漸形成了東西二元結構差異。

廖什（Losch）認為，正確的區位是企業純利潤最大化的基點。企業為追求利益最大化，必然優先選擇具備規模經濟的發達地區進行投資，這使農村地區的資本投資長期不足，導致稅收不足和基礎設施建設落后；再加上人口的大量流出，使得城鄉二元結構性問題不斷加重。一方面是房價居高難下、交通擁擠不堪、景點人山人海的東部特大城市；另一方面是地廣人稀、經濟落后、人口外流的西部貧困鄉村。這種狀況引發了一系列社會不公平。比如，“多年來歧視性的‘一城兩制和一城兩策’，把大量外來經商務工者排除在城市之外，一個守法的公民參與了城市的建設，卻不能平等地享受這個城市的教育、醫療等公共服務”。[2]這些諸多的社會不公平，已經嚴重威脅到了我國的繁榮穩定。因此，如何縮小城鄉二元結構差距特別是西部民族地區與東部發達地區的差距，已經成為亟待解決的一個問題。

一、黔東南州的發展現狀

長期以來，對少數民族地區固有的認識往往主要包括：物產豐富、民族文化濃厚，但交通不便、教育落后，因而經濟不發達等。然而，經過黨的民族政策和各級政府的長期扶持，這一狀況在一些民族地區已發生了較大改變，從貴州省交通現狀可以看出這一點。

黔東南州的人均公路里程、人均高速公路里程在全省均排名第一位，遠遠高于全省平均水平，表明黔東南州道路建設已取得較好成效，交通已較便捷，與內地之間已不再封閉（極偏遠地區除外），因此，交通運輸已應當不再是當地經濟發展的瓶頸。

從教育方面看，黔東南州高等教育每萬人在校生數位居全省第三，普通中、小學每萬人在校生數分別為789.47人和1093.87人，與貴州全省平均水平814.96人和1178.26人差別不是很大。可見，黔東南州教育事業也得到了長足的發展，教育資源已不再極度稀缺，人才基本上能滿足需要（特殊人才除外）。

按照一般思路，如果解決了教育、交通等問題后，一個地區的城鎮化和經濟建設都將迎來高速發展。然而，在貴州各市、州人均GDP排序中，黔東南州遠遠落后于貴陽市、六盤水市、遵義市，排在全省最后。

從常住人口變化情況看，黔東南州和貴州省各地一樣，近年來均處于人口流失狀態。黔東南州由于受到我國東部和貴陽市的雙重吸收作用，常住人口以高于全省的速度逐年下降，使得城鎮化進程困難重重。

從統計數據中可以看出，貴州省各市、州戶籍人口均在增長。但戶籍人口在增長的同時，常住人口卻在減少，空心化程度也在逐年增加。2011年黔東南州的非農業人口僅占12.05%，在全省中排名靠后，明顯低于全省16.21%的平均水平，并大幅低于貴陽市的49.53%；從其他統計數據中還可以得知：黔東南州城鎮人口占26.55%，遠低于貴陽市的68.13%。這些表明黔東南州的城鎮化水平還很低。有關理論認為，城鎮化率在30%-60%將是城鎮化速度最快的時期，黔東南州目前依舊以農業人口和非城鎮人口為主，尚未達到這一比率，宏觀上的東西部二元結構性和微觀上的城鄉二元結構性在這一地區疊加。如何沖破這兩道枷鎖，是擺在黔東南州面前的一個現實性問題。

二、關于黔東南州的區域經濟學分析

要想緩解城鄉二元結構性問題，必須因地制宜制訂有效措施而不應盲目選擇錯誤的路徑。

教育落后、交通不便曾經是長期以來制約少數民族地區發展的主要原因。然而目前黔東南州的教育事業、公路設施已經得到了長足的發展，但經濟水平依舊落后，人才流失依然嚴重，問題究竟出在哪里？筆者認為，這需要從區域經濟學上尋找答案。

黔東南州雖然已擁有凱里等中心城市，但農業人口仍占絕大多數，總體上依舊顯示出鄉村特征。保羅·克魯格曼（Paul R.Krugman）認為，經濟的演化可能會導致制造業“中心”和農業“外圍”這種中心—外圍結構，其形成條件是運輸成本足夠低、制造業份額和制造業差異性足夠大，即形成規模經濟效應。該結構一旦形成，“外圍”將受到價格歧視和福利損失，兩地工資收入還會產生顯著差異。新中國成立初期，中心—外圍結構還未形成，少數民族地區如能融入內地經濟中，將很有可能成為增長極中的一部分。而目前我國中心—外圍結構已經形成，少數民族地區已成為“外圍”區域，將長期受到價格歧視和福利損失。筆者認為，增長極會對周圍地區產生吸收作用，即人口會在規模經濟效應下向增長極集聚，從而導致外圍地區的人才和資本大量流失，而運輸業的發展則加速了這一過程。趙力指出：“一個100萬人口的大城市所產生的規模效益，社會、區位吸引力和輻射效應，遠遠超出100個1萬人口的小城鎮疊加。”[4]何選高認為，小城鎮中心人口只有達到1萬人以上，才能發揮經濟中心的集聚和擴散作用，該作用在2萬人以上較為明顯，當超過5萬人以后，會對周邊若干鄉鎮起到明顯的帶動作用。黔東南州首府凱里市的8個鎮，中心人口平均才2487人，遠未達到1萬人的規模，因而未能發揮集聚效應，對帶動城鎮建設難以發揮太大的作用。[5]

要想改善區域經濟格局，還需從當地產業入手。少數民族地區環境優美、生態脆弱，不適宜更多第二產業的發展；黔東南州“八山一水一分田”，耕種用地缺乏，對傳統農業的制約明顯。李秀明曾列舉了一些鄉鎮企業在粗鋅冶煉時所造成的嚴重污染，同時通過數據展現出貴州自然景觀在毀林開荒中被破壞的嚴重程度。[6]因此，黔東南州不能照搬內地的發展模式，而應在有效的統籌安排下，充分發揮和利用自身的少數民族特有資源，發掘市場需求，比如大力發展旅游業、生態農業、農產品深加工等行業，在綠色經濟和可持續發展的前提下，以足夠的規模經濟、人才需求來抵御人口和資本外流，產生集聚和輻射效用，以鎮帶鄉，最終彌合當地的二元結構。

三、應大力發展黔東南州旅游業

旅游業的發展能夠帶動餐飲業、農產品加工業、酒店行業、工藝品行業、觀光農業等諸多行業的發展，還能對少數民族文化起到良好的保護、宣傳和傳承作用。

黔東南州具有獨特的自然地質景觀，如形態各異、內涵豐富，集藝術性、神秘性、科學性于一身的喀斯特地貌；磅礴壯觀、被多次考證認定為旅游“金礦”的飛云大峽谷；上至元古代、歷經寒武紀、奧陶紀、志留紀、泥盆紀、石炭紀，直至新生代第三紀、第四紀的地層和古生物化石；富含17種微量元素、達到優質礦泉水標準、被人們譽為療養“圣水”的劍和溫泉、黃平浪洞溫泉；仙境般的奇峰異嶺和眾多的瀑布等，均為黔東南州提供了豐富的自然旅游資源。除此之外，楊廷鋒還詳細統計了黔東南州各縣的人文地質景觀，如摩崖石刻、“浩氣長存”摩崖、侗族石雕墓、冷神圣婆碑……全州16個縣中，人文地質景觀多達79處。[7]

可以看出，黔東南州旅游資源以山水風光、文化、地質科學、喀斯特地貌等方面的景點為主，具有兩項以上價值的旅游資源占到66%。可見黔東南州的旅游資源極為豐富，如能進行合理開發，必然會帶動當地經濟快速發展。然而，黔東南州并未像九寨溝、布達拉宮、新疆天池、云南大理那樣聲名遠揚，更未像黃山旅游、張家界、峨眉山那樣成為上市公司，其原因可能是多方面的。龍江英、楊廷鋒運用層次分析法得出：影響旅游業發展的首要原因是理念問題，如開發理念落后、開發定位模糊、優勢認識不清等；其次是經營管理水平問題，如政府越權管理、政企不分、管理人才缺乏、體制不健全等；再次是旅游宣傳不到位和資金投入、基礎設施建設不足等問題。[8]楊廷鋒認為，當地旅游還存在著其他諸多的問題，包括：導游普遍缺乏地理知識，解說科學含量低；自然景觀保護不到位，有的石筍、邊石堤、鐘乳石被人為破壞或讓游客敲走；綜合開發欠缺，僅依靠門票收入，特色紀念品較少；景點可進入性差，開發力度不足，等等。[7]顯然，存在的問題是多方面的。

筆者認為，這些問題可劃分為體制問題、管理問題、資源配置問題、人才問題等，其核心在于體制方面。在貴州，省、州、縣三級主管部門程度不同地干預企業正常運營的現象并未徹底消除，而政府越權管理會產生信息傳遞的損耗、管理者之間指令的沖突和政企不分等不良后果。其中，在政企不分的影響下，企業會缺乏必要的激勵和風險意識，盈利意識淡薄、積極性降低，于是引發了開發理念落后、資源開發不到位等問題，具體體現就是特色紀念品較少、景點可進入性差、宣傳不到位、基礎設施建設不足，等等。政企不分還會降低主管部門引進人才、培訓人才的積極性，因此導游才會普遍缺乏地理知識，出現用“姜太公釣魚”、“癩蛤蟆談戀愛”等各種缺乏說服力的神話、故事作為解說詞，對游客造成誤導。另外，主管部門過多，還會造成保護工作不到位、相互推諉扯皮等問題。因此，正因為體制問題和政企不分才引發了后續的一系列問題。如果能做到政企分開，其他問題的解決就將容易得多。

我國旅游業可分為非企業型管理和企業型管理兩大類。非企業型管理包括以下兩種：（1）景區管理部門與企業部門合并，這種模式實際上是“一套班子、兩塊牌子”，景區運營管理和政府行政管理實際上是同一套人馬，他們既要負責景點開發，又要負責資源保護；（2）景區管理機構下屬于政府部門，這種情況下景區管理機構成為政府的派出機構，隸屬于地方政府主管部門。我國很多景區實行的是這種非企業型管理，極易造成政企不分的后果。與之相對，企業型管理包括：（1）整體租賃經營型，是政府對景區統一規劃后讓民營資本在較長時間內（通常是30-70年）對景區進行管理、運營、建設等，并合理分配利潤；（2）股份制經營，指由政府派出的當地管委會作為景區所有者，將景區經營權委托給股份制企業。企業型管理可明確政府與企業的權責界限，做到政企分開，與市場充分接軌，提高景區運營水平，讓市場經濟占絕對主導地位。就目前情況，黔東南州相關部門需要將實行多年、已不適宜當前經濟環境的非企業型管理轉變為企業型管理，以實現政企分開。

實現政企分開后，企業在市場競爭和利潤壓力面前，必然會尋找各種方式，提升其各個方面的競爭力。由此，開發理念將大為改善。例如，目前青龍洞僅僅是一個觀賞景區，但其集儒、道、佛為一體的豐富文化內涵可以深入挖掘、開發，還可以借助概念營銷來樹立品牌形象并加大宣傳力度。當開發理念轉變之后，企業為提升管理水平，將會產生大量人才需求。人才引進、人才培訓不僅會提升企業的長期績效，還會讓黔東南州留得住人才，緩解長期以來的人才流失問題。企業為提升利潤，必然會對名勝古跡精心保護，對重點道路、住宿酒店以及相關設施等進行投資建設，這將有效改善當地基礎設施薄弱的現狀，同時還會帶來更多的就業崗位，讓農民工能夠在家門口就業，避免了因外出打工造成的常住人口流失，而且會大大加快當地的城鎮化進程。另一方面，旅游產品銷售過程中需要合理定價、擴大宣傳以走向市場。然而，在政企不分的背景下，這些問題會被長期擱置。政企分開后，以盈利為主導的企業將會對此高度重視，在營銷宣傳的過程中會讓更多的人認識、了解黔東南州，這在增加旅游收入、提高旅游客源的同時，還能為苗族、侗族的藝術文化、手工藝品等更好、更快地開拓市場、走向全國甚至走向世界開辟一條最佳的渠道。總之，實現政企分開，對黔東南州的帶動作用將會是長遠且多方面的，這些會對當地的經濟發展產生較大的促進作用。

需要指出的是，實現政企分開并非讓政府完全放任不管，而是在將運營交給企業的同時，政府主管自然文化保護，最大限度地降低旅游資源受到的威脅和破壞。例如，采取措施減緩現代文明的沖擊、保護民族文化的本真性；做好景點監管，避免游客亂扔垃圾、到處刻寫“XXX到此一游”等不文明現象的發生。同時，還需對各種旅游資源進行適當分類，如做好優先開發、保護開發、限制開發、禁止開發等類別研究，做到統籌規劃，避免竭澤而漁、過度開發。適當的時候，還可以對旅游資源進行招投標管理，引入競爭機制。這樣，既能加快黔東南州旅游業的發展，又能避免對當地自然資源、民族文化造成破壞。

誠然，在解決政企不分問題的同時，也不能忽視其他相關問題。比如，李欣華、吳建國從朗德上寨的成功經驗中曾總結出一套朗德模式。“簡言之，朗德模式就是一種社區主導、全民參與、以分工制作為管理和分配的機制、以民族文化旅游為具體手段的文化保護與繼承體系，它以文化真實、文化持續、旅游持續和尊重當地社區意愿為主要特征”。[9]朗德模式還在分工制度上實行精細化管理，做到公開透明、避免平均主義，各項環節嚴格把控、有章可循，同時充分調動當地民眾的參與度，讓旅游成為當地居民共同的事，所有的人都能從中獲益。朗德模式有諸多可借鑒之處，在完善制度、精細管理、全民參與中實現共同發展。但朗德上寨畢竟僅僅是一個村寨，其規模較小，并不一定需要企業入駐，而黔東南州具有諸多旅游項目，其總體規模較大，沒有企業的入駐將難以產生規模經濟效應、發揮資源稟賦，還會產生高昂的摩擦成本和信息成本。同時，還可能因企業主體缺失、監管對象不明，造成對旅游資源的破壞。因此，如果以黔東南州作為整體，就不能照搬朗德模式，而是在充分借鑒其運營、管理等方面經驗的同時，重點做好政企分開。

本文通過對黔東南州的研究，希望能夠對緩解我國民族地區二元結構性問題起到拋磚引玉的作用。二元結構性問題是一個歷史遺留問題，也是經濟發展和城鎮化過程中難以避免的問題。解決這個問題將是一個漫長的過程，難以在短期內一蹴而就。但是，從微觀上說，民族地區也可以發揮自己的比較優勢，更好、更快地找到一條致富捷徑。如果能夠因地制宜，緊緊抓住對地區發展起到關鍵性促進作用的基礎性建設，充分利用比較優勢發展優勢產業，并在小區域中形成增長極，將是避免人口流失、改變發展滯后的重要途徑，由此才能緩解城鄉差距過大、社會不公平等亟待解決的社會問題，促進民族地區經濟更好更快地發展。

[1]溫鐵軍．城鄉二元體制矛盾的形成與城鎮化發展戰略探討[J]．山東省農業管理干部學院學報，2001，(1)．

[2]國務院發展研究中心，中國農村勞動力資源開發研究會聯合課題組．城鎮化進程中城鄉二元結構擴大的問題[J]．經濟研究參考，2007，(69)．

[3]貴州省統計局，國家統計局貴州調查總隊．貴州統計年鑒·2012[M]．中國統計出版社，2012．

[4]趙 力．城鎮化與“二元結構”的破解[J]．城市問題，2002，(3)．

[5]何選高．西部民族地區城鎮化建設發展戰略及對策研究[J]．貴州民族研究，2008，(6)．

[6]李明秀．城鎮化與貴州民族地區生態環境安全[J]．貴州民族研究，2003，(2)．

[7]楊廷峰．黔東南州旅游地質資源開發的研究[J]．貴州民族研究，2006，(1)．

[8]龍江英，楊廷峰．對民族貧困地區旅游開發管理的思考——以貴州省黔東南州為例[J]．貴州民族研究，2007，(3)．

[9]李欣華，吳建國．旅游城鎮化背景下的民族村寨文化保護與傳承——貴州朗德模式的成功實踐[J]．廣西民族研究，2010，(4)．