“中國夢”構建過程中新疆民族鄉科學發展的思考

魏 麗 吳 瓊

（新疆大學 西北少數民族研究中心，新疆·烏魯木齊 830046）

在新疆成立60周年之際，習近平總書記題詞“建設美麗新疆，共圓祖國夢想”。從國家設立“民族鄉”這一民族區域自治組織結構伊始，就體現了黨中央對56個民族一視同仁、平等對待的態度和關懷。社會發展的原初動力是需要，需要的表現是利益。馬克思曾指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”[1]“少數民族和民族地區迫切要求加快發展和自我發展能力不足的矛盾，是當代中國，乃至整個社會主義初級階段中國民族問題的主要矛盾”。[2]中華民族的偉大復興與新疆的每個人緊密相連。在新疆人民實現屬于自己的“中國夢”的過程中，42個民族鄉的發展情況作為重要的組成部分凸顯其重要意義。

一、新疆維吾爾自治區民族鄉發展現狀

截止2012年，新疆維吾爾自治區共有民族鄉42個，分布在11個地、州，29個縣（市），人口33.97萬人（其中，少數民族27.03萬人，占79.58%），占全區總人口的1.51%。民族鄉面積11.57萬平方公里，占全區總面積的7.23%。建鄉民族有9個，其中哈薩克族民族鄉13個、蒙古族民族鄉10個、柯爾克孜族民族鄉6個、回族民族鄉5個、塔吉克族民族鄉4個、錫伯族、達斡爾族、烏孜別克族、塔塔爾族民族鄉各1個，其中人口較少民族6個。從民族鄉成立時間來看，1950至1954年成立6個，1977至1990年成立36個。從區域分布看南疆9個，東疆4個，北疆29個，其中，邊境縣（市）24個，農區8個，牧區34個。

《條例》頒布實施20年來，新疆民族鄉經濟社會各項事業得到較快發展。基礎教育實現了“普九”目標，小學適齡兒童入學率和鞏固率達100%，學前雙語幼兒園配備率100%，中小學學生享受“兩免一補”政策，寄宿制學校學生住宿免費。公共基礎設施日趨完善。截至2012年，新疆42個民族鄉246個行政村已全部通公路、通電。特別是民族鄉牧民定居興牧工程、牧道建設取得顯著成績。如今，游牧民族走出大山，逐步實現了定居、半定居，從靠人畜轉場跨越到定居生活，改變了千百年來逐水草而居的游牧生活。文化、醫療衛生等條件逐步得到改善，農村三級衛生保健網建設良好，42個鄉鎮均配備衛生院，98%以上的農牧民參加合作醫療。民族文化的保護、傳承和發展得到重視。新疆民族鄉擁有豐富的文化資源，許多少數民族文化通過建立小型民族民俗文化博物館，舉辦各類傳統體育運動會和旅游文化節、給少數民族民間藝人發放生活補助等形式被發掘、傳承、保護了下來。民族歌舞文化的推廣，也帶動了民族鄉旅游業的發展，推進特色文化旅游小城鎮建設。

二、現階段新疆民族鄉發展存在的問題

經濟社會發展緩慢、差距不斷擴大是當前新疆民族鄉工作中的主要問題。新疆民族鄉中普遍存在二、三產業發展滯后，城鎮化水平低，農村勞動力轉移難等問題。地理自然條件差，基本公共服務存量低、歷史欠賬多、建設成本高。加上新疆特殊的民族宗教環境，農村宗教氛圍濃厚，宗教極端勢力影響和危害大。2012年，有9個民族鄉，近4萬農牧民的人均收入低于自治區平均水平。如溫宿縣愽孜墩柯爾克孜民族鄉、阿克陶塔吉克民族鄉人均純收入只有1524元、1964元，遠遠低于國家規定的貧困線2300元標準。

從政府治理角度，當前對民族鄉工作認識不足、重視不夠的情況仍然比較突出；民族鄉政府治理能力現代化建設的起點較低，其現代化水平仍然處于初級階段，需要積極探索加強其政府治理能力現代化建設的路徑.民族鄉特殊政策、優惠政策貫徹落實難度大。1987年中共中央、國務院批轉的中共中央統戰部、國家民委《關于民族工作幾個重要問題的報告》就指出：“民族鄉是不同于一般鄉的基層政權，各級黨委和政府在制定政策時，要充分注意他們的特點，幫助和扶持他們發展經濟和文化教育事業。在安排財政預算時，應給予一定的機動財力，鄉財政超收部分應全部留給當地，分配支援不發達地區資金和專項資金時，應適當照顧。”[3]《民族鄉行政工作條例》規定：“民族鄉的鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任”，“民族鄉人民政府在執行職務時使用當地通用的語言文字”，“民族鄉人民政府依照法律、法規和國家有關規定，結合本鄉的具體情況和民族特點，因地制宜地發展經濟、教育、科技、文化、衛生等項事業”。“民族優惠政策基于多民族國家內部中央與民族地方的合理分權架構，通過憲法和具體的民族事務管理法律體系，保證國內少數民族超過賦予，并確保少數民族地區通過法定程序建立的少數民族地方權力機構以代議制的形式行使自主管理地方民族事務的權力和責任，依法賦予少數民族群體及其地區在政治、經濟、文化、教育、社會和公共衛生諸方面享有高于一般行政地方的優惠，通過充分考量民族因素的地區發展戰略和財政轉移支付制度，以中央政府為先導優先發展少數民族群體及其地區的利益。”[4]民族鄉與一般鄉比較起來，享有財政、金融信貸、稅收、扶貧、資源開發、基礎設施建設、教育、科技、文化、醫療衛生、人才培養和使用等方面，在法律權限內享有更多的自主權，可以采取更為靈活的措施。

《民族鄉行政工作條例》自1993年8月頒布實施以來，對于保障雜居地區少數民族平等權利，促進少數民族雜居地區的經濟社會發展，維護民族團結和社會穩定起到了重要作用。但是，該條例中有些表述概念含糊，缺乏精準量化。例如該條例第4條規定：“民族鄉人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員。”由于是“盡量”配備，民族鄉的干部配備工作在實際操作中彈性很大，具有隨意性，難以做到合理配備。又如第8條規定：“民族鄉的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉安排一定的機動財力，鄉財政收入的超支部分和財政支出的結余部分，應當全部留給民族鄉周轉使用。”而據調查，當前上一級政府在編制財政預算時很少給民族鄉安排機動財力，與一般鄉沒有什么區別。由于財政體制改革后，已經不存在“財政包干體制”下的“超收”和“節余”，加之財政增收的軟化和財政增支的剛化，使不少民族鄉的財政越來越困難。

“區域的資源環境差異和民族的社會文化差異，不僅使不同民族經濟利益活動的內容各不相同，而且使其經濟活動的方式和道路選擇，也表現出重大的差異。”[5]由于生態補償機制不完善，民族鄉在資源開發和城鎮化過程中因工作失當造成新的貧困現象時有發生。醫療人員短缺；民族鄉農牧民文化程度較低，文化設施投入不足，傳統游牧生活習慣改變需要時日，一定程度上影響了農牧民依靠科技發展的進程。

三、對策建議

隨著市場經濟環境的不斷變化以及國家政治體制改革的逐步深入，少數民族地區社會發展也面臨更多亟待解決的問題，發展的需求也會變得更加多元化，進一步發展的愿望更加強烈，這就要求民族政策需要不斷提高自身的科學性、實用性、靈活性以及前瞻性，通過不斷發展與完善民族政策體系來回應新時期少數民族地區的社會發展要求。少數民族和民族地區的發展差距最終是生存狀態、生活水平和人的全面發展的差距。國家設置民族鄉的目的，是為了更好地保障少數民族的平等權利。因此，要實現新疆民族鄉的科學發展，必須既要合理運用國家、自治區給予的特殊政策，又要因地制宜創新發展模式，兼顧速度和效益，實現民族地區又好又快發展。

一是從治理體系與治理能力現代化研究角度，尋求國家政策與區域發展政策的最優配合。根據我們走訪的情況來看，許多民族鄉要求撤鄉建鎮。原因是民族鄉特殊的優惠政策在具體執行中，很多方面對民族鄉的特殊政策支持并不到位，導致民族鄉“存在特殊情況，無特殊照顧。”根據憲法第30條，明確了民族鄉是與鄉、鎮同一級的特殊的基層政權。而“鎮”是介于縣與村之間，與鄉同層次的行政區劃單位。設立民族鎮這種行政區劃不符合《憲法》中的相關規定。

城鎮化是人類歷史文明長河中不可逆轉的必然性進程，作為一種生活方式與文明形式的城鎮化，不僅僅是中國實現現代化建設與民族復興的重要路徑和標志，更是實現不同區域自身獨特文化“更新、煥新、出新”，從而達到可持續發展的戰略性選擇。[6]處于相對落后位置的城市不可避免地會受到發達國家和地區城鎮發展所帶來的強勢經濟與文化要素的“侵入”，其自身獨有的種種特色可能會在全球化城市競爭的過程中逐漸被通化，被邊緣化，甚至被消解。[7]實質上，無論“民族鄉”的去與留，應該都是如何解決地處偏遠的少數民族鄉和百姓如何發展的問題。建議在保留民族鄉行政體制的情況下，同時享受“鎮”的政策，這樣就可以解決了民族鄉建鎮的“兩難境地”。

二是加快推進民族鄉立法有關工作。在國家的現代化進程中，我國的民族政策發揮了維護國家安定統一、增進民族間團結、協調民族關系、處理和解決民族問題、促進少數民族和民族地區的經濟社會發展等作用，發揮著非常重要的社會功能（即社會作用）[8]已經沿用30余年的《民族鄉行政工作條例》在立法層級、執行力度和執行效果等都遠遠不夠，政策執行主體對民族鄉政策認識不足，民族鄉法制建設內容不夠完善，體系還不夠健全，建議從制度層面，立足國家大局，在總結民族鄉工作經驗的基礎上，進一步細化民族鄉政策措施，進一步明確民族鄉地位、性質和作用，抓緊修改《民族鄉行政工作條例》，以適應形勢發展的需要。同時建議根據新修改的《民族區域自治法》，對《民族鄉行政工作條例》進行調整和補充，使之互相協調，以利于更好地保障雜居少數民族的平等權利。

三是西部邊疆基層政權組織體系，應盡量保持其相對穩定性。筆者曾經對南疆維穩重點縣的縣委書記進行過訪談，縣委書記表示，在南疆的鄉鎮，保持鄉鎮基層干部的穩定性，是維穩因素中最重要的一環。另外，在新疆民族鄉干部隊伍配備中，包括教育、醫療等方面專業技術人才隊伍建設，應建立符合西部邊疆地區實際的干部選拔、培養、考核、管理方式，以及相適應的激勵保障機制。

四是從生態安全與經濟可持續發展角度，保護民族地區生態資源。過去那種高速、粗放的城市化發展模式導致了諸多問題的發生與可持續發展能力的缺乏。[9]民族地區具有特殊的經濟社會發展方式，和獨有的文化，其自然、生態資源的珍貴性和脆弱性極易受到城市化的整合和現代化發展的沖擊。另一方面，民族地區的發展有一定的自覺性與歷史延續性。根據新疆環境污染和生態破壞的實際情況，國家層面應加快出臺落實生態補償政策、法規，在頂層層面逐步形成完整的更具法規功能的生態補償條例和實施細則，完善生態補償制度的法律保障，用制度保障民族地區生態資源。開展生態保護立法研究，為建立生態環境補償機制提供法律依據；對象；設立專項資金，保護少數民族語言文化及資源環境可持續發展突出重點，針對群眾反映突出、嚴重影響生產生活和需要實行搶救性保護的區域，如自然保護區、飲用水源保護區、水源涵養等區域開展補償試點。

五是切實改善扶貧工作，提升民族鄉的自我發展能力。國家在民族貿易、現代工業和交通運輸業、牧區建設、財政支持、金融稅收、對口支援、扶貧工作、西部大開發、對外開放等眾多領域制定實施了相關民族優惠政策。加強基層問題和政策研究，改進新常態下的扶貧開發組織和推進方式，聚集全社會力量謀劃推動扶貧開發攻堅。加大農牧民技術培訓，提高農牧民科技文化素質和增收致富技能。引導農牧民進城、進企業務工;通過推進城鎮化，鼓勵農牧民進入城鎮創業，加快農牧民變市民。大力發展優勢特色產業，推進農業產業化，堅持創業帶動致富。

少數民族群眾是民族鄉發展的主人，尊重、保護及充分調動各民族熱愛、建設家鄉的熱情和積極性，克服社會發展要求與自身發展能力不足的矛盾、現代化進程與民族傳統文化保護之間的矛盾、社會發展的長期滯后性可能引發東西部地區之間的矛盾，是一項長期、復雜的任務。因地制宜、因時制宜地進行民族政策的優化創新，激發少數民族地區社會的自我發展能力、提高民族政策的科學性、公正性及實用性是一項迫在眉睫的重要任務。

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[9]孫振玉. 中國民族理論政策與民族發展[M]. 北京.民族出版社，2012.