整體視角下民族地區社會保障體系的適應性詮釋

張 珉

（江西財經大學，江西·南昌 330013；江西中醫藥大學，江西·南昌 330004）

引言

社會保障具有“穩定器”和“安全網”作用，對于國家的社會穩定和可持續發展有重要意義，隨著社會保障在社會實踐中價值意義的突出，社會保障問題已經成為公眾持續關注的熱點問題。社會保障因滿足民眾需求而產生，而民眾需求因社會條件、自然環境等因素不同而有差異，因此，社會保障體系的構建必須與國家區域的實際情況相吻合。大多數地區的社會經濟基礎不同，自然環境條件各有特色，特別是一些少數民族地區，自然環境惡劣，具有獨特的人文氣息，人口少，面積大，貧困人口多，相較于其他地區在現實情況上的共性趨向，少數民族地區具有更多的特殊性，民族地區的社會保障體系必須與民族地區的具體情況相適應，才能真正發揮其該有的社會穩定和保障作用。當前，民族地區社會保障問題已經有了很多研究成果，以上提到區域特色的適應問題在當前多數社會保障研究成果中都有涉及，但是縱觀眾多研究成果，民族地區社會保障體系與民族地區相適應的具體指向和如何適應并無太多論述，淡化了相關理論研究對于實踐操作的指導意義，造成了民族地區社會保障研究中的不足。實現社會公平是社會保障的基本目標，根據以上思路，本文基于區域社會保障整體視角，以起點公平”、“過程公平”、“結果公平”等方面的公平目標實現為追求，對民族地區社會保障體系的適應性進行詳細詮釋，以此彌補當前研究中的空白，為民族地區社會保障體系實踐運作提供參考。

一、社會保障模式與民族地區發展程度相適應

自德國制定和實施有關的社會保險法令后，現代社會保障制度已經歷了一百多年的發展，在發展過程中，社會保障制度由單一的制度逐漸向多層次多系統的體系發展，由于不同地區的社會經濟文化狀況各有不同，因此，相應形成了不同的社會保障模式。現行社會保障模式主要分為社會保險型、福利國家型、強制儲蓄型和國家保險型等模式，不同模式有不同的優勢和劣勢。不同社會保障模式具有不同的特點，在各種模式中，民眾所享有的權利和承擔的責任也各不相同，其所涉及的保障領域也各有區別，對于民眾來說，不同的權利和責任意味著民眾被保障的情況和社會負擔各有不同。同時，由于不同社會保障模式所涉及的領域有所不同，對于保障領域的細分或者相同領域保障方式的不同，都會影響到不同層面民眾的保障情況，最終使民眾在各個領域的發展也受到影響，因此，區域社會保障模式的建立必須與區域發展程度相適應。從少數民族地區的經濟基礎來看，與經濟發達的中東部地區相比，多數民族地區經濟發展水平較低，經濟發展緩慢，民族民眾的收入不高。根據2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，雖然農村最低生活保障制度由地方政府負責，相關資金的籌集以地方財政為主，國家幫助為輔，但是民族地區經濟基礎的薄弱使得其在社會保障的資金支出限定在與當地經濟發展相當的水平線上，民族地區社會保障的財政支付能力相應降低。[1]民族地區經濟方面的落后，很容易導致社會保障基金缺口，籌集資金貧乏。另外，民族地區經濟落后的現狀也意味著民族地區社會保障的覆蓋面較大，相對于其他地區，民族地區的社會保障壓力更大。對于少數民族民眾而言，先天基礎不足，加上客觀環境的制約，使得民族民眾無論是在收入、醫療、生產資金等方面都存在很大的欠缺，這和經濟較為發達地區民眾相比，少數民族民眾需要保障的領域更多。另外，民族地區大多數民族民眾分布于農村地區，農村人口所占人口比重較大，這對于多數民族民眾來說，國家在針對城市特定群體的失業救助、住房補助等方面所采取的措施對于少數民族民眾而言并無太多實際意義。由以上分析可以看出，少數民族地區經濟水平較低，經濟基礎薄弱，生產生活方式較為落后，城鎮化程度低，農村民族人口較多，民族地區的發展程度較低，因此，民族地區的社會保障模式必須基于以上特殊性來進行構建，只有這樣才能使民族地區的社會保障模式更加契合民族地區的保障需求。對于民族地區而言，社會保障模式的分類并不重要，對于保障模式的合理與否，最重要的是相關模式是否與民族地區的發展程度相適應。

二、社會保障對象與民族人口構成特點相對應

健全的社會保障體系是國家發展進步的標志，大多數國家都有自己的保障體系，隨著社會發展，越來越多的社會民眾被納入不同的社會保障體系。社會保障體系構建的目的是為了維護國家安定，形成穩定的社會秩序，在此目的下，社會保障體系構建的前提是以解決特定的社會問題為目標，據此思路，社會保障體系的保障對象必然有一定條件限定，每個社會保障項目所對應的群體都有一定的條件要求。社會保障對象的確立并非無原則可遵循，特別性原則和普遍性原則是社會保障對象確定的基本原則。從社會保障的本質來看，保障社會中的每個個體的生存權利都能得到“按需分配”是社會保障踐行的基本原則，因此，不同區域社會保障對象確定的基本原則就是要把更多符合條件的人群納入到社會保障體系中，滿足生存權利的公平特征。對于符合條件群體的選擇首先是對人群的細分。由于少數民族地區地理位置的特殊性，相對于其他地區，民族民眾的物質條件相對不足，對于民族民眾而言，基本的社會生存存在更多的缺口，因此，民族地區的社會保障對象的確立需要以把更多的有生存權利需求的民族民眾納入到社會體系中，而對于這個目標的具體實施，就需要對民族人口的構成進行細分，并針對不同群體的需求來進行差異化保障，在社會保障與人口構成細分群體最大程度相適應時，民族民眾的社會保障才能做到全面覆蓋。在少數民族地區，也有城市人口和農村人口之分，城市中少數民族居民和其他地區居民一樣存在失業人群、低收入人群，存在住房困難、醫療困難、養老困難等社會公共保障問題，而農村少數民族人口在和其他農村地區存在相同問題基礎上，還因為民族地區特殊的生產生活方式，形成了牧業生產、漁業生產等特殊人群。[2]另外，由于民族地區特殊的生活觀念和習慣，多數民族地區人口年齡的構成和經濟較為發達地區有所不同，而不同年齡段群體所形成的社會保障需求自然有所差別。其次，從少數民族民眾的經濟層次劃分來看，民族地區仍然有相對較多的人口處于貧窮與半貧窮階段。“起點公平”是社會保障所追求的公平目標的一部分，在許多地區已經進入小康發展階段時，在多數民族地區貧困問題仍然是普遍現象，扶貧形勢仍然嚴峻。近年來，在經濟的快速發展下，少數民族地區也得到很大發展，但是相對于發達地區，兩者之間的差距并沒有縮小，反而有加大趨勢。依據不同的劃分標準，少數民族地區民族人口群體特征與其他地區相比表現出不同特點，因此，在其他地區覆蓋面較大的社會保障舉措在民族地區的覆蓋面可能會降低，在其他地區不存在的人口群體，在民族地區可能仍然存在，這就意味著民族地區社會保障體系構建中，社會保障對象的確立標準必須依據民族人口群體構成特色來進行，與人口狀況相適應，只有這樣，才能把更多的民族民眾納入到社會保障體系中。[3]

三、社會保障項目與民族民眾保障需求相適應

社會保障范圍是逐漸擴大的，起初的社會保障范圍往往較窄，隨著社會經濟發展，社會保障的覆蓋面將越來越大，根據社會個體需求，將會有更多的社會保障項目來對應。社會保障項目內容繁雜，五花八門，涉及到多個方面，根據保障內容指向，社會保障范圍主要在兩個范疇：一是滿足社會成員的基本生活需求，如醫療、養老、失業救助等，面向全體社會成員；二是滿足特殊需要，如生育補助、獨生子女津貼等，主要針對特定群體。不同國家的社會保障項目各有不同，不同的保障項目與不同的需求相對應。[4]社會保障的目的是為了社會個體基本生存權利的需求得以滿足，而由于各個區域的生存條件、社會發展水平各不相同，因此，不同區域的民眾對于社會保障的需求有一定區別。具體到少數民族地區，由于生產生活方式、自然環境條件、社會發展程度等各方面有一定特殊性，因此，民族民眾的社會保障需求方面自然也有所不同，在需求基礎上所形成的社會保障項目自然也要有所不同。對于少數民族民眾的保障需求可以從兩個方面來理解，首先是少數民族民眾的基本生活保障需求。由于大多數民族地區自然條件惡劣，生產生活條件較為艱苦，民族民眾的生活水平較低，基本生活無法得到保障，由于經濟原因，民族民眾的教育、養老、醫療等方面的基本生活保障需求更加突出。另一方面，加上經濟原因，少數民族民眾無法承受更多的保障責任，而根據起點公平原則，民族地區社會保障項目的構建同樣需要全方位滿足民眾的基本生活需求，因此，民族地區在基本生活方面需要更多的社會保障項目。其次，從特殊保障來看，少數民族地區大多自然生態環境脆弱，很容易發生地震、滑坡、泥石流、雪崩等自然災害，這對于本就不富裕的少數民族民眾來說，每一次災難的發生都意味著生活上的雪上加霜。在其他地區民眾快速發展的前提下，民族地區的自然災害使得民族民眾不僅不能同步，反倒有可能后退，顯然這與社會保障要實現的社會公平是相悖的，因此，從保障公平的角度出發，對于少數民族地區災害多發性的特征需要在機制上有所保障，據此建立的社會保障項目可以使民族地區社會保障發展中的“過程公平”。另外，由于民族地區的特殊情況，國家對少數民族實施了特殊的人口政策，允許少數民族在生育數量上有所增加，對于民族民眾而言，人口的增加同時也是家庭負擔的加重和風險的增加，計劃生育政策在少數民族方面的傾斜需要有相應的醫療和生活保障項目來配套。由上可知，民族民眾在基本生活范圍和特殊范圍的保障需求和普通民眾的保障需求既有共同點，也有差異，民族民眾的社會保障需求面更加寬泛，需要保障的力度更大，因此，民族地區的社會保障項目與民族地區民眾的社會保障需求要達成一致。

四、社會保障目標與民族地區發展目標相一致

良好的社會保障體系可以安定民心，有利于區域經濟的穩定發展。隨著社會的發展進步，社會保障體系將越來越完善，社會保障制度所涉及的保障范圍將更加細致深入，社會保障覆蓋面更加廣泛。但是從實際執行上來說，社會保障體系的完善并不是一蹴而就的，區域社會保障的發展需要通過制定階段性目標來逐步達成，社會保障是社會文明發展的標志，也是社會進步發展的組成部分，社會進步發展的物質條件和精神文明建設程度是社會保障完善的基礎，沒有社會的發展，社會保障的進步就無從談起，因此，社會保障目標的制定必須與民族地區發展目標相一致。[5]對于少數民族的特殊情況，民族地區的社會保障任重而道遠，因此，當地社會保障目標的合理制定尤為重要。對于少數民族地區而言，社會保障的目標容易出現兩個傾向：保守或過猶不及。從保守上來說，由于民族地區經濟基礎薄弱，保障面比較廣，需要保障的人數多，這對于地方財政來說，顯然是不小的壓力，出于對當地社會發展的保守估計，社會保障目標的設定很可能會出現較為保守的結果，而這和民族地區亟需通過社會保障來提高民族民眾生活水平及生存權利保障的需求顯然是不一致的。雖然社會保障的意義顯而易見，但是對于民族區域而言，社會保障體系的構建和完善意味要大量投入人力和物力，因此，對于區域來說，區域經濟發展的指標并無明顯改善。從過猶不及來看，由于民族地區在社會保障方面存在很大的缺口，根據木桶短板理論，民族地區社會保障的短板對于整個社會保障體系的發展水平都有影響，因此，為了使民族地區社會保障和其他區域達成同步，很容易形成社會保障的過高要求，從而使得民族地區社會保障體制的構建和民族地區的實際發展水平不一致，造成地方發展的壓力，也容易使社會保障脫離社會基礎而難以得到有效實施。追求長期、穩定、協調、和諧發展是社會保障體系構建的基本原則，民族地區的社會保障目標必須合理設定，才能對實踐執行發揮良好的導向作用。社會保障是民族地區社會發展的組成部分，也是民族地區物質文明和精神文明建設成果的共同體現，民族地區的社會保障目標設定需要和民族地區的發展目標相一致，才能避免以上兩種結果的出現，從而使民族地區的社會保障良性平穩推進。

結束語

總之，民族地區社會保障體系建設意義重大，和民族發展、民族穩定、民族關系等民族問題的解決有直接關聯，民族地區的社會保障發展水平也制約著國家社會保障水平的整體提高，民族地區的社會保障應得到高度的關注。由于自然環境、歷史基礎、經濟發展水平、民族傳統等因素影響，少數民族地區社會保障建設的基礎多有不同，當地社會保障體系構建應全盤考慮、謹慎處理，使社會保障的各個方面與當地實際情況保持一致，促進當地社會保障的長期、穩定、多樣化、協調發展。

[1]余海燕. 我國少數民族地區社會保障制度建設的思考[D]. 中南民族大學，2011.

[2]劉 珂. 城鎮化進程中少數民族散居少數民族權益保障研究[J]. 貴州民族研究，2014，(2).

[3]鄭文換. 資源解構與制度疊加：從老農保到新農保[J]. 云南民族大學學報，2015，(2).

[4]鄭功成. 社會保障概論[M]. 上海：復旦大學出版社，2005.

[5]鐘仁耀. 社會保障概論[M]. 大連：東北財經大學出版社，2006.