協同治理下的少數民族地區區域司法的構建

張麗艷

（南京師范大學 法學院，江蘇·南京 210097；南京審計學院 法學院，江蘇·南京 211815）

協同治理是政府以現有法律為規范，發揮主導性作用，與經濟社會組織、社會大眾等一起進行友好協商、協調發揮作用，一起來管理社會公共事務的過程。在協同治理中，法律起到了規范的作用。長期以來，少數民族地區以民族習慣法為依據來處理各類案件，民族地區的習慣法在經濟社會發展進程中發揮了建設性作用。但隨著少數民族地區經濟社會的發展，在國家大力推進法治建設的進程中，少數民族地區也需要堅持與時俱進，在司法領域，需加強區域司法建設，推動區域司法實現又好又快發展，推進少數民族地區法治化建設進程。

一、協同治理理論的提出

協同治理理論發端于20世紀90年代，是公民民主意識增強、公民社會壯大以及電子政務等不斷發展的產物。但隨著社會的發展，各種各樣的問題不斷出現，政府也在探索治理的有效路徑，積極擺脫原來單一治理的桎梏，而協同治理則為解決這些問題提供了有價值的參考?，F代治理作為當代社會治理的重大命題，是治理模式自反性認同的結果，面對社會轉型，政府在治理中的范式也應轉向政府與社會共同治理、適度分權、法治等方向。[1]尤其是在加強服務型政府建設進程中，有必要依據現有法律規范，發揮社會大眾、政府、經濟社會組織等的協同作用，提升政府的治理水平與公信度。

二、協同治理下少數民族地區司法構建的現實需要

我國是多民族國家，各族人民組成有機統一體，社會的發展需要少數民族的大力支持。特別是改革開放以來，我國經濟社會取得了長足發展，綜合國力實現大幅提升，人民群眾的生活水平也有了較大改善，但是從發展的實際來看，東部、西部和中部發展存在較大差距，尤其是西部、中部的少數民族地區發展更為滯緩，因歷史、社會、自然等多個方面的因素，經濟發展水平較為落后，根據公布的數據顯示，其人均國內生產總值為全國平均水平的2/3，低于東部地區發展平均水平40%，[2]所以，大力發展生產力、全面提升少數民族地區經濟社會發展水平，成為擺在人們面前的現實課題。但是，發展需要法律制度，依據先進、規范的法律制度才能保障少數民族地區發展，而司法是法治建設的關鍵環節。因此，在協同治理的背景下，要在國家法治統一的大前提下，建設好區域司法制度，全面提升區域司法建設水平。

三、協同治理下少數民族地區區域司法構建機制

（一）堅持公正與效率的司法建設方向

司法制度最重要的目標是公正，司法建設首先要確保實現公正，有效遏制司法不公，而司法效率亦是司法制度的重要目標。協同治理下實現少數民地區的區域司法建設方向，需要從以下幾個方面出發:一是將有效率的司法公正貫穿至法院審判工作全過程。這是少數民族地區法院開展工作的出發點，從審判職能的確定、審判組織的管理與體制設計、審判程序的設計與資源配置、審判隊伍建設與監督管理等方面，都需要采取積極有效的措施，確保司法的公正與效率。二是堅持改革創新。少數民族地區法院需要全面總結改革經驗，尋求提高司法公正與效率建設的因素，推動體制機制創新、制度創新，有目標、有組織、有計劃地設計少數民族地區區域司法改革目標，節約司法資源，如期推進法院改革。同時，需要不斷加強少數民族地區法院管理，探索少數民族地區審判工作的特點與規律，構建科學有效的管理機制。三是創建高質量的法官隊伍。參照《最高人民法院關于新形勢下進一步加強人民法院隊伍建設的若干意見》，結合少數民族地區實際開展法官教育工作。比如，廣西隆林各族自治縣人民法院通過改進作風、查擺問題并開展群眾調研活動，踐行黨的群眾工作路線，“訴非銜接”工作，讓群眾真實感知公正與效率。[3]因此，結合少數民族地區實際，開展好法官及相關人員的培訓工作，培養出既懂得法律，又熟悉地方經濟、文化特色、風俗習慣等的高素質復合型人才，積極引導廣大法官確立科學的司法理念，為實現公正與效率的共同價值追求，踐行法官的價值。

（二）協同治理理論下少數民族地區習慣法的變通

1.少數民族地區習慣法存在的價值

少數民族地區習慣法是少數民族在長期生產、生活中形成的，依托少數民族內部權威來確保實施的行為規范。少數民族地區習慣法存在的價值主要體現在：一是維護社會秩序。少數民族地區習慣法是通過對民族內部成員開展教育，對成員行為加以規制，進而預防懲治犯罪、化解糾紛，實現少數民族地區社會秩序的和諧穩定。如彝族在民間糾紛調解中，采用“德古”的形式，參與調解的人圍成圓圈而坐，彼此間不分高低貴賤，誰都可以發表見解，這一調解方式贏得了彝族群眾的廣泛認可。二是傳承少數民族文化。少數民族文化是少數民族民眾經過歷代積累逐漸發展起來的，通過文字記錄、言傳身教的方式傳承。而少數民族習慣法內容涉及社會生活的各個方面，其傳承過程也是民族文化實現傳遞的過程。如上面論及的彝族的“德古”就展示了彝族獨有的民族文化。三是教育意義。少數民族地區習慣法可幫助人們正確認識個人與社會、他人之間的關系，確定自身的責任和義務，從而實現和諧共處。如在貴州黔東南苗族村寨中，由“理老”、“寨老”等村寨內德高望重的人組成調解主體，對規則制定和解決糾紛有較高的發言權，讓糾紛雙方分清是非，淡化彼此間的矛盾，實現息事寧人，做到內部和諧。[4]

2.少數民族地區習慣法變通的要件

（1）少數民族地區習慣法變通的法理學依據

法律作為經由國家制定或認可，并通過強制力來確保實施的調整社會關系的行為規范，在實施過程中呈現一定的準確性、嚴格性，除了依法加以修改或補充外，不能違反或歪曲。法律是調整社會關系的基本行為準則，但是社會關系是多樣、復雜與廣泛的，并不能涵蓋社會關系的全部內容，所以，法律所能提供的行為規則，是普遍的、一般的。在法律實施的過程中，對不同地域、不同的人，這一行為規則由于情況的差異，存在變通的可能。這一變通是按照特定人、特定地域的特點開展的靈活處理，這并不違反法律的適用性質，也不會造成對法律嚴肅性的破壞，而是體現了法律的原則性與靈活性。

（2）少數民族地區習慣法變通的客觀條件

少數民族地區生產方式相對落后，加之自然環境惡劣、交通不便、教育文化水平不高等多方面因素的制約，國家法律在該地區的普及、司法權力對少數民族地區影響較為有限，法律運作機制不順暢，但是在少數民族歷史發展的積淀中，風俗習慣、宗教等對少數民族群眾的生活、思維等產生了深遠影響。少數民族地區的經濟基礎、社會狀況需要從當地實際出發來變通實施法律規定。考慮到少數民族的共同性屬于客觀實際，其特殊性也應歸為客觀實際。例如，云南景頗族、基諾族、布朗族等少數民族仍采用“刀耕火種、毀林開荒”的耕作模式，會破壞國家森林資源，在進行法律變通時，需根據實際，適當放寬量刑定罪標準，只有危害嚴重才構成犯罪。因此，少數民族地區與其他地區共性是實現維護國家法律統一的客觀實際，其特殊性則為實現法律變通的客觀條件。

3.構建少數民族地區民族習慣法的司法適用制度框架

首先，明確少數民族地區民族習慣法司法適用的基本原則。一是歸入到司法適用中的少數民族地區習慣法應贏得廣大少數民族群眾的普遍認可。二是不能違反憲法及相關法律的規定。三是當事人有權選擇適用少數民族地區習慣法。四是堅持訴訟經濟基本原則。[5]

其次，明確少數民族地區習慣法司法適用的“引入”、“查明”、“選擇”三道程序。一是少數民族地區的司法機關使用民族習慣法引入相關機制，需要當事雙方向法院依法申請。二是查明參照引入程序，在少數民族地區習慣法進入到司法程序之后，對習慣法開展職責審查。三是選擇，司法機關根據提報的案件實際情況，科學確定適用的民族習慣法。

最后，少數民族地區習慣法適用的基本方式。少數民族習慣法司法適用需要最終落實到裁判和調解上。裁判既是為了更好適用民族習慣法，也要統籌考慮訴訟程序，實現國家與民族法治的和諧統一。而調解則是基于雙方當事人的意愿，科學適用國家法、民族習慣法，但是不管是適用國家法還是少數民族地區習慣法，都需要從案件本身出發。

（三）加強少數民族地區相關立法工作

加強少數民族地區的立法工作，全面促進區域司法建設是有效改進少數民族地區法治建設的科學路徑。少數民族地區在法治統一的大前提下，呈現出一定的地域性、民族性。少數民族區域司法的有效實施需要相關立法的完善。法律本身是維系國家、社會、經濟生活秩序的重要手段，所以，將少數民族地區推行的“宗法”歸入到法律中，逐步成為地方性法律，需要給予少數民族地區開展區域性與民族性立法工作。將比較成熟的民族習慣納入法制的軌道，更有利于少數民族地區司法效果的提升。同時，在少數民族地區也存在一些需要通過立法來予以保護的法律關系，比如，少數民族地區的特色文化保護法律制度，通過立法可以加強對少數民族地區物質、文化財富的保護。少數民族地區的立法工作是維護法律權威的基點，立法本身的深度與廣度，也充分展示了法律本身所涉及的范圍與對社會改革、發展的調控能力。少數民族地區的立法工作，需要當地政府部門的高度重視，推動立法工作不斷向前發展，發揮好法律的保駕護航效能。

（四）著力推進少數民族地區司法改革

少數民族地區司法改革的核心是司法體制改革，確保當地司法機關能依法獨立行使司法權。改革少數民族地區的司法管理體制，全面推進省以下檢察院、法院統一管理人、財、物，創建和行政區劃適當分離的司法管轄制度，確保國家法律的統一并能正確實施。堅持統一管理少數民族地區司法機關的人財物，有效改變當前人財物受制于地方管理的狀況，本質上是全面弱化甚至消解司法地方屬性，展示司法權力的國家屬性。唯有如此，才能確保司法不受制于地方利益的掣肘，實現獨立行使司法權，保證司法權威與公正，確保國家法制的有機統一。采取地方司法機關的人、財、物統一管理，司法轄區能根據司法規律、實際需要加以劃分，這樣可強化地方司法機關的相對獨立性，地方因素對司法機關司法活動的影響將大為降低，可提升司法公正性。比如，貴州都勻市法院全面考慮民族分布、案件數量、經濟社會發展、人口規模以及司法需求，進一步優化審判資源配置，在征求群眾意見基礎上著力推進司法改革，堅持“四個結合”原則，提升司法建設效能。[6]

（五）構建司法權威，加強司法監督

首先，構建司法權威。司法權威是實現司法功能的重要保障，司法權威的提高需要逐步推進，多管齊下。一是通過不斷推進司法獨立、司法公正，全面提升司法公信力，進而不斷提高司法權威。實現司法權威的前提是司法公正，而司法獨立是確保司法權威的基礎。二是在實現司法正當性的前提下，依法打擊暴力抗法行為，同時，加強裁判的效力與權威，解決執行難問題。三是結合少數民族地區實際，進一步確定審判監督程序，在推動司法公正基礎上，進一步減少再審程序的次數，科學維護裁判的終局性。四是培養少數民族地區群眾的法律意識，使司法權威的理念逐漸讓群眾所接受。同時，要著力推進司法現代化，以實現司法功能，構建良好的社會環境。

其次，加強司法監督。司法公正實現的前提是加強司法監督。應全面認識少數民族地區的人大、政府、政協、政黨、社會、新聞等監督機制所發揮的重要效能，根據需要改進監督模式，提高司法監督效果。比如，貴州榕江縣司法局為加強司法監督，通過發放法制宣傳材料的形式，向廣大少數民族宣傳法律，發揮群眾的司法監督作用。

（六）確保司法公開，營造和諧司法

首先，確保司法公開。全面深化司法公開，通過公開來促進公正，通過推動司法公正和公正司法之間的關系，提高司法公信力。要全面確保司法公開，將公開案件信息為核心，全面推動公開審判流程、裁判文書、執行信息，通過公開來推動公正。要根據法律懲戒司法活動中的失信行為，構建誠信機制，進一步加大民事、刑事懲罰力度，通過司法裁判、訴訟活動的裁判來推進誠信體系建設。比如，貴州都勻市法院依托互聯網，打造“互聯網+”司法公開，為維護少數民族地區廣大群眾的合法權益，積極打造陽光法院，構建司法保障體系。

其次，營造和諧司法。營造和諧司法應從以下幾方面出發：一是打造和諧的少數民族區域和諧司法環境。構筑和諧司法環境，需要實現訴訟程序和諧，在法院內部及法院之間、司法機關及相關機構間實現協同發展。二是進一步完善法院調解機制，加強人民調解、法院與行政三者調解間的聯動，建立適宜少數民族地區“大調解”的新局面。比如，貴州冊亨縣法院根據少數民族地區的特點，走村串寨，充分利用各種社會關系，有效化解矛盾，加強了民族和諧團結。三是推動少數民族地區審判委員會向“司法化”與“顧問化”方向發展，從決策機構向顧問機構轉變，并積極聽取政協委員、人大代表的意見及建議，構建和完善群眾投訴、舉報、申訴的處理和反饋機制，創建并進一步完善司法改革方案的民眾意見征集和決策參與機制，實現少數民族區域司法的協同發展。

[1]王次富，苗志娟. 當前新疆民族地區司法體制改革的若干問題研究——以新疆地區為例[J]. 廣西社會主義學院學報，2015，(1).

[2]陳紹松，黃 碩. 加強少數民族地區法治建設的幾點思考[J]. 貴州民族研究，2014，(3).

[3]胡啟忠. 論民族地區的法律變通[J]. 西南民族學院學報（哲學社會科學版），2002，(7).

[4]馬天山. 民族地區司法規律及司法權配置若干特殊問題研究[J]. 湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2011，(4).

[5]張永群. 民族區域自治法律制度研究[J]. 清江論壇，2010，(3).

[6]王允武. 試論完善民族區域自治法的實施制度[J].西南民族學院學報（哲學社會科學版），1997，(3).