林權制度的可信度研究——以黔東南苗族地區為例

盧之遙 馮金朝

（中央民族大學 生命與環境科學學院，北京 100081）

一、前言

2008年《國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》頒發，全國范圍內進行全面深入的林改，以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置全、保障收益權為主要內容，為了實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標。[1]

我國的森林資源產權制度目前是：林地所有權為林地公有制，林地使用權形式多樣化，林木所有權則有國家所有、集體所有和個人所有之分。[2]森林、林木和林地的權屬有三種形式：一是國家所有，即國有林，國家是資源的所有者，所有權和使用權可分離；二是集體所有林，即集體林，由集體組織來共同使用，可以擁有承包經營權，在一定條件下，承包經營權也可以再轉讓；三是個人所有的，即私有林，林地所有權是集體所有，林農可以通過相關程序獲得林地和林木的使用權。[3]林權制度是否合理有效，對森林資源的可持續發展和利用有著重要的作用。好的制度安排既可以促進森林資源的保護和利用，也能夠對當地社區的村民生活帶來積極的影響，相反，不合理的制度安排會造成資源的破壞和社會的沖突。[4]

貴州省黔東南苗族侗族自治州是一個重要的林區，也是雷公山國家級自然保護區的所在地，這里的少數民族世代在山里居住，村民和森林之間形成了一種重要的關系。建國之后，這里的林權制度改革也經歷了土改、合作社、人民公社、林業“三定”和集體林權改革幾個階段。[5]2006年貴州省人民政府出臺《關于開展深化集體林權制度改革工作的意見》，黔東南州開始林改試點工作，經過幾年的改革，如今形成了這樣一種林權制度安排：苗族村寨附近的國有林，資源屬于國家所有，由政府部門如當地林業局或保護區等管理；村集體林的所有權歸村民委員會集體所有，村委會與村民商議后，可以代表村民意愿來使用集體林；農戶的私有林的所有權仍然是集體所有，但是可以通過申請砍伐證或簽訂合同的途徑來對林地進行采伐、經營和管理。[6]作為一個少數民族林區，在該地區研究林權制度在苗族社區的可信度是十分重要的。

近年來，將經濟學的現代產權理論應用于對自然資源配置效率的影響的研究，已經得到了廣泛的認可。國內外已有的學術研究成果證明森林資源的有效保護與森林資源的權屬制度有著內在的、密切的聯系。[7]本文選擇了產權理論中的可信度理論（Credibility Thesis）作為研究的理論基礎，也稱為制度功能主義理論（Theory of institutional functionalism），是現代產權理論中的一個新興且重要的理論觀點。可信度理論的研究時間并不長，Peter Ho教授是該理論研究的主要代表人物。該理論與其他的現代產權理論的不同之處在于，他注重的不只是產權的形式，如產權是共有形式還是私有形式，是正式形式還是非正式形式，是穩定形式還是不穩定形式等?？尚哦壤碚摰难芯恐攸c是制度的實質功能性，判斷一個制度的適用與否，要通過評判該制度的可信度來衡量。[8、 9]有些制度在形式上看起來很好，但是在實際執行的時候，由于沒有實現其功能性，成為了“空制度”。也有一些制度，在形式上看似不夠完整，甚至是模糊不清，但是在實際的應用中，達到了一定的功能效果，實現了“有意的制度模糊”的功能。[10]

在通過可信度來評價制度功能的時候，一個重要的評價指標就是該制度所產生的社會影響，如社會沖突和糾紛，甚至流血暴力事件，民眾對制度的看法態度和認可度等。[11]本文基于制度功能理論，研究黔東南苗族地區的林權制度的可信度。通過調查和分析林權制度在苗族社區產生的影響，發現制度中存在的問題，探索既能使森林資源得到有效的保護以維持生態平衡，又能滿足林區苗族同胞的生活需求的平衡，提出更適宜苗族地區森林資源保護和發展的林權制度建議，以期望為我國林權制度的進一步改革和調整提供政策建議。

二、苗族地區林權制度的可信度研究

（一）苗族的森林資源管理

世代生活在貴州省黔東南州的苗族同胞，視山林為他們賴以生存的自然資源，長期對森林進行經營和管理。通過對當地的森林資源管理概況進行調查，結果顯示，苗族家庭中負責對森林進行管理的人員，有90.91%為男性戶主，可見絕大多數農戶都是由男主人來管理森林；有6.61%的家庭是由老人或是家里較隨機的空閑人員來管理；而喪夫等一些特殊家庭，在沒有男主人的情況下，由女人來承擔管理森林的任務，占到很少的2.48%。對于進山管理森林的頻率，有36.36%的家庭表示每個月會查看和管理數次；有43.80%的表示一兩個月才進山一次，并不頻繁；有19.83%的農戶幾個月才查看一次，很少對森林進行規律和頻繁的管理。關于村民們進山管理森林的目的，可以歸納為五個：64.46%的表示管理目的是去查看自己家的森林有沒有被偷伐，盡量排查和防止樹木被偷伐；27.75%的村民是去進行森林撫育，促進樹木的生長；19.83%的是砍柴，儲備家用的柴火；有10.74%的村民只是為了看望自家樹木的長勢；還有2.48%的是進山排除山火的隱患，防止森林火災的發生。

據調查訪問和觀察可知，苗族村民在自己的私有林中只種植杉木，然而他們并不能擅自進行經營買賣或者砍伐，必須通過伐木的申請程序，得到批準之后才能砍伐和使用樹木。在森林資源的管理當中，村民的行為受到國家的相關法律法規、政策條款以及當地的村規民約的約束。

（二）苗族對森林資源的重視程度

在問及森林資源現在對他們的重要程度時，有71.90%回答重要，21.49%說非常重要，可見，超過了93%的苗族村民都認為森林資源仍然是重要的。剩余的4.13%和2.48%回答不重要和一般。當詢問哪一種林權的森林更為重要的時候，有52.07%認為三種林權的森林都重要，有38.84%表示私有林最重要，有1.65%認為集體林最重要，沒有人認為國有林更重要，僅有0.83%的答案是都不重要。苗族農戶認為森林資源重要的原因主要可以分為四點，一是因為種植的杉木可以砍伐來修建房屋，作為建筑用材，該原因占到了67.77%；有23.14%提出森林的存在才有了清新的空氣和清澈的水源，是良好的生態環境的保障；10.74%的村民是因為森林能夠提供柴火，作為家用的能源；剩下9.09%回答說因為從森林里可以得到些許的收入，通過進一步的調查得知，私有林獲得的經濟補償等收入，非常微薄，有約93%的村民反映森林帶來的直接經濟收入只占家庭總收入的極少比例，這也是苗族同胞不把森林的收益當成森林重要的主要因素的原因。

（三）苗族農戶對林權制度的態度

可信度理論認為，要評估苗族地區林權制度的可信度，一個最直接的指標就體現在村民對該制度的滿意度。調查結果顯示，對現今苗族地區的林權制度表示滿意的只占到21.49%，而有64.46%表示不滿意，同時有14.05%的村民覺得是個無奈的選擇，不發表明確的意見。對于不同林權的森林劃分和分配，他們提出的建議中，認為應該多劃分私有林給村民使用的占到了68.60%，有24.79%覺得現有的私有林地足夠，能夠滿足他們的需要，還有6.61%的村民提出可以采取退耕的方式來增加可使用的林地。除了林權的劃分和分配之外，也調查了苗族同胞對現在執行的森林管理制度和相關政策法規的看法，40.50%的人認為管理適度，合情合理，給予了肯定；26.45%表示管理得過于嚴格，受到很大的限制；然而同時有13.22%希望加強管理，增大監管力度；還有19.83%對現在的管理制度沒有發表意見和建議。

（四）因林權制度引起的糾紛和沖突

衡量林權制度的可信度，很重要的一個因素是分析因該制度而產生的林權糾紛情況。黔東南州經歷過多次的山林權屬制度改革，期間一直不斷地有林權糾紛發生。黔東南州自1991到2005年，這15年間的林權糾紛起數和涉及面積整體是下降的趨勢，1992年和1993年糾紛發生最多，達到4133起和5397起，林地面積達到65.56萬畝和49.06萬畝。之后呈現下降趨勢，在2001年和2002年達到最低的918起和761起，糾紛山林面積為4.19萬畝和5.02萬畝。然而2003年到2005年，出現輕微的回升，糾紛起數回到上千起。

有些嚴重的林權糾紛矛盾，會引發極端的群體事件，例如村民們群體性械斗并且發生傷亡的惡性事件。1991年至2005年，這15年間黔東南州發生的群眾械斗起數和死亡人數的變化，總體也是呈現下降趨勢。90年代初的械斗起數和死亡最為嚴重，1992年出現了最高的118起械斗，13人死亡，2000年之后明顯大幅度下降，械斗事件和死亡人數均較低，其中2004年和2005年并未造成人員死亡。

三、結論和建議

（一）苗族仍視森林為重要資源，但已不作為基本生計手段

從調查結果中可知，對森林資源重要與否這個最直接問題的回答，絕大多數的答案是重要和非常重要，這是他們對森林重視的最直接的反應。此外，世代依山傍水生活的苗族，有史以來都有著傳統的森林文化，有著對神山神林的信仰和崇拜，森林和樹木對于他們有著超乎了物質利益的精神意義。苗族經過長久的實踐經驗積累下來了生態智慧，重視森林和自然環境，尤其對水源頭的樹木等還進行特別的保護。

但如今，苗族已經不將森林的經營作為他們基本的生計手段。從他們進山管理森林的頻率可以看出，大多數村民已經不再頻繁地管理，兩月或數月才查看一次。管理森林的最重要目的是防止樹木被偷伐，查看自家林地是否被惡意破壞，由于私有林是建房木材的來源，他們更為重視自家的私有林。我們調查了農戶從森林獲得的收益占家庭總收益的情況，6.7%的農戶表示只占到總收入的十分之一，剩下93.7%的村民表示森林的收益微乎其微，基本可以忽略不計。目前，村民對自家私有林的使用主要是建房，然而建房木材的砍伐需要向村委會和林業部門一級級申請砍伐證，這是一個時間較長的過程，并且不能保證能得到批準。

建議：由于相關林業政策的制約，村民不能完全自主地經營和使用他們的私有林，這在一定程度上降低了村民對森林管理的積極性。建議在達到了環境保護的前提下，適當地給予農戶更多的森林使用空間和自由，最大程度地利用森林資源的價值。[15]此外，要真正落實各種森林補助，適當增加林地的經濟補償，補償要透明、合理、公正，讓農戶從森林里能有所收益。同時，簡化采伐指標申請的手續，提高砍伐證頒發的效率，注意公平的指標分配，并關照困難戶和最急需的家庭。

（二）林權劃分的滿意度較低，森林管理制度有待提高

大部分的苗族村民對現今的林權分配和劃分表示不滿意，認為劃分給農戶的私有林太少，加上私有林的使用受到嚴格的限制，導致村民普遍反映林地不夠用。對近年來相關部門實施的森林管理制度和政策，村民們給予了理解和肯定，但是仍然存在一些問題，例如砍伐證申請困難，自家私有林的樹木會被偷伐，且得不到損失補償等。調查時還發現一個現象，當請村民們發表對政策實施和制度管理的意見時，有一些人表現出無奈或無話可說的態度，認為無論他們說什么都起不了作用?？梢?，管理者和與普通群眾之間缺乏有效的交流，存在隔閡。

建議：加強對樹木偷伐的查處和預防，如安排巡山員或護林員定期巡視森林，加大對政策法規和村規民約的宣傳，嚴懲偷伐盜伐的行為，同時酌情給被偷伐的農戶適當的補償，盡量減少受害村民的損失。政策和制度的制定者和實施者要注重和底層村民的交流，聽取他們的心聲和建議，建立起彼此的信任。注意發揮寨老等德高望重的老村民的影響作用，作為了解村民最真實需求的溝通橋梁，讓管理制度和群眾之間形成一種有效的反饋機制。[13]

（三）山林權屬未完全明確，林權糾紛和沖突仍時有發生

從三定到集體林權改革，以及多次的森林權屬制度改革，都是為了明晰森林產權，分林到戶并發放林權證，但是由于歷史原因以及多次林權改革遺留下來的問題，林權糾紛依舊不斷，時而還發生嚴重的械斗。最初進行山林劃界的時候，并不是所有的村民都上山明確了自家的范圍，有些劃分甚至只是用手指下山頭。這樣模糊的界限，造成了后來在確定林權證的時候，出現互相間爭地的現象。集體林權制度改革期間，更加確認和細化了森林的分配，在林權證上也對范圍做了較為明晰的勾畫，但是并沒有完全解決林權糾紛的問題。

建議：建立長期的林權屬糾紛調解辦公室，處理確權不明，界限不清，以及林權糾紛和沖突事件。要深入到具體的糾紛當中，公平公正地化解矛盾，同時，在調解糾紛的過程中，可以尋求寨老或社區組織等在群眾中有威望的人和機構的幫助，民間調節往往可以服眾并且更有效果。此外，解決糾紛要徹底和及時，以免拖沓而滋生出新的矛盾，留下隱患。[14、 15]注意提高糾紛的調處率和確權發證的發證率，繼續明晰具有爭議的林地產權，盡量讓苗族村民心里踏實和滿意，減少日后的林權糾紛，避免流血沖突事件的發生。

綜上所述，從民眾對林權制度的感知和態度，以及因林權問題而產生的糾紛和沖突的調查分析可以看出，黔東南苗族地區的森林產權制度的可信度不高。苗族同胞的內心仍然很重視和依賴森林資源，但是現在的林權制度沒有激發出他們育林護林的積極性。林業部門還需要更合理地制定林權政策，更有效地實施林權管理，促進苗族地區森林資源的可持續發展，提高村民的生活水平。

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