論貴州城鎮化進程中宅基地使用權制度的完善——以貴州貴安新區麻郎村為例

陳玉梅 賀 祥 李明川

（1.貴州財經大學 法學院 網絡輿情研究所，貴州·貴陽550025；2.凱里學院，貴州·凱里556011）

一、前言

宅基地是我國農民的安居之所，對保障農民居住權和維護社會穩定起到了重要作用。作為一項具有中國農村土地制度特色的用益物權，法律對其流轉進行了嚴格限制。隨著我國城鄉一體化進程的加快，“空心村”、“城中村”、“小產權房”等問題日益突出，嚴格的城鄉二元結構制約了城鄉發展一體化的進程，宅基地使用權管理出現了一系列新情況、新問題，亟需法律與政策及時調整與規范。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央“一號文件”都將宅基地管理制度改革列為深化農村土地制度改革的重要內容之一。

貴州地處云貴高原東部，屬于西南喀斯特生態脆弱區中心，是全國唯一沒有平原支撐的內陸山區省份。根據《國發二號文件》 （國發[2012]2號）的精神，由于貴州省特殊的自然地理環境和發展基礎，經濟社會滯后，其已成為我國農村貧困人口最多和貧困問題最嚴重的省份。為了與全國在2020年同步建成全面小康社會、大力保障與改善民生、促進城鄉協調發展，2012年啟動了扶貧生態移民，計劃到2020年將我省居住在深山區、石山區、生態環境脆弱區、三個集中連片特困地區和民族地區的200萬農村貧困農戶搬遷到城鎮或產業園區。在對貴州扶貧生態移民跟蹤調研過程中，我們深切地感受到我國亟需完善農村宅基地使用權制度。

二、貴州宅基地使用權的現狀分析

貴州貴安新區麻郎村原屬貴州省平壩縣高峰鎮，是較為典型的布依族村寨，布依族人口占總人口的56%。現在，貴安新區的城市建設正如火如荼進行，在不占有現有耕地的前提下，政府相關部門已作出將麻郎村村民集中安置的決定，盡管這個決定在很大程度上保證了耕地面積，但是也存在以下一些問題：

（一）宅基地閑置現象嚴重

隨著我國城鎮化進程的推進，大量的農村人口向城市遷徙。但奇怪的是，在全國農業人口減少的同時，村莊用地卻在增加。據國家統計局的數據，我國自改革開放以來城市化進程很快，城市化率已由1978年的17.92%提高到了2013年的53.7%，平均每年都提高一個百分點。[1]根據《貴州省人民政府關于印發貴州省提高城鎮人口比重五年行動計劃的通知》 （黔府發〔2013〕 23號）要求，貴州省從2012—2017年城鎮化率要從36.5%提高到46%。貴州的城鎮化率雖然低于全國平均水平，但自2000年至2013年也從23.87%上升到37.8%。城鎮化率日益增加，宅基地的面積卻在不斷擴大。很多農民成為了“城鄉兩棲”的居民，很大程度上是由于宅基地流轉受限而導致了農村住房的閑置和荒蕪。

我們在調研過程中發現，雖然村中大部分村民仍居住在自己的宅基地上，但還有一部分宅基地閑置。根據我國現行的法律規定，農村宅基地不能充分流轉。宅基地的閑置造成了土地資源的浪費，同時，政府也無權收回閑置的宅基地。對于城市來說，建設用地的稀缺造成了城鎮化進程的減緩，因此，如何盤活閑置的農村宅基地市場，成為了當今熱議的話題。

依據循序漸進、先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農村宅基地制度創新做了大膽的嘗試和探索。例如，2009年12月，重慶市正式成立農村土地交易所，并推出新型的農村宅基地置換流轉模式，該流轉模式的核心是“地票”交易。所謂“地票”是指農村集體建設用地（其中包括農村宅基地）經過重新開墾并由土地管理部門通過嚴格驗收產生的指標。“地票”可以直接進入農村土地交易所進行交易。“地票”持有人可以通過公開競購取得與城鄉建設用地掛鉤的指標，并可以申請將其納入年度新增建設用地計劃以增加等量城鎮建設用地。[2]貴州天柱縣在第五輪農村改革試驗試點中嚴格審批農村居民宅基地，通過城鄉建設用地增減掛鉤劃定宅基地，新農村建設科學規劃整合宅基地，“兩違”建房補辦土地出讓手續的辦法，安排宅基地，組織農民整體搬遷安置，修建生態移民安置房，修建廉租房。同時，建構和完善宅基地流轉制度，宅基地使用權抵押、擔保制度，宅基地有償取得制度，農村宅基地退出補償制度，宅基地申請對象準入制度，確保農村宅基地實現科學合理、規范有序地管理和運行。這些做法避免了農村宅基地的閑置，并且非常的人性化，可以讓農民自由處理宅基地，一方面保障了農民的正當權益；另一方面，也盤活了農村集體建設用地市場。

（二）存在一戶多宅與宅基地面積超標現象

根據我國相關法律法規的規定，只有本村村民才能取得本村集體所有的土地建造宅基地，且只能以“戶”為單位申請，個人不具有申請宅基地的主體資格。不僅如此，法律對宅基地的使用面積具有嚴格的限定。根據現行土地管理法規定，在我國農村，所有村民申請宅基地都只能“一戶一宅”，并且其所申請的宅基地面積不能超過其所在省、自治區或直轄市規定的標準。《貴州省土地管理條例》第30條明確規定了每戶宅基地的面積，凡城市郊區和壩子地區每戶宅基地不得超過130平方米，丘陵地區每戶宅基地的面積不得超過170平方米，山區和牧區每戶宅基地的面積不得超過200平方米。此外，在鄉鎮土地利用總體規劃確定的村鎮規劃范圍內，如果宅基地使用權人讓出所屬可以復耕的宅基地而遷到荒山或荒地上建房的，那么可以在規定的用地限額基礎上增加60到80平方米宅基地面積。

在貴州省貴安新區調研時，筆者發現宅基地超標和違規建房的現象比較普遍。在吳霞所進行的一項調研中，筆者在貴安新區發現的問題也同樣存在。吳霞在對當地政府管理人員及村民違規建筑的認知調查中得出：該區域內19.4%的受訪村民表示在本村不止一處住房，有約71.1%的政府管理人員認為區域內村民存在嚴重違規建房，其中約有33.1%政府管理人員認為農村違規建房很嚴重，而認為較嚴重的有38%，其余大約26.2%的政府管理人員認為農村違規建房程度一般。[3]上述調查結果都表明：農村每戶家庭有兩套（以上）房屋的比例較高，說明其當地農民多占用農村宅基地的現象比較普遍；大多數村民明確否認存在違規建筑，但大多數當地行政管理人員卻認為村民存在著違規建筑。因此，結果表明，在我國目前的宅基地使用權審批管理中，少批多建、甚至未批先建的情況總體上還是比較嚴重。

（三）農村宅基地拆遷補償標準不統一

在調研點貴安新區麻郎村，村政府正在進行集中安置、建設新型社區。四川魚鱗圖測繪工程有限公司正負責村莊的宅基地、耕地的確權登記發證工作。確權工作與拆遷補償安置息息相關，只有做好了確權的相關工作，政府才能更好推進集中安置。

宅基地對于農民來說至關重要，雖然政府現在將村民集中安置，但是拆遷補償標準不僅不能隨物價水平得到相應調整，而且補償標準不一致。由于麻郎村原屬貴州省平壩縣，因此拆遷補償標準仍然維持平壩村的補償標準，即34020元/畝；而同一時期，黨武鄉的拆遷補償標準為72000元/畝，如此巨大的補償標準差距造成了村民的嚴重不滿。換句話說，同一行政管轄區域內的村民卻適用不同的拆遷補償標準，村民的不滿情緒可想而知。同時，失去宅基地或耕地的村民后續生活如何，也是不得不考慮的話題。

（四）宅基地使用權監管體制不健全

1.宅基地使用權監管法規不全。根據《土地管理法》第8條和66條的相關規定，農村宅基地必須向宅基地所有權人所在的村集體申請，并經當地政府和集體雙方同意后方能取得。由于我國關于宅基地使用權的規范性文件效力等級比較低，不僅沒有形成體系，而且規范之間的沖突比較嚴重，沒有形成一部效力等級較高的單行法，從而導致地方執行起來難度較大。宅基地使用權監管體制不健全。[4]這個現象在全國非常普遍，在調研點貴安新區麻郎村同樣存在這個現象。

2.“一戶多宅”現象嚴重。宅基地的取得是無償的，但隨著我國各中小城鎮城鎮化進程的加快，越來越多的農民逐漸意識到土地所擁有的巨大價值，越來越多的宅基地被私自買賣。農民認為，宅基地是個人私有財產并享有宅基地使用權。因此進行買賣房屋及宅基地不需要經過任何人同意。在貴安新區麻郎村調研訪談的過程中，遇到了很多村民表達“宅基地是自己的，自己可以隨意處置”的觀念，違規建房的問題還是存在。隨著城市房地產的發展，我國農村掀起了買賣宅基地之上房屋的浪潮。為了謀取更多的經濟利益，許多村民想方設法獲得更多的宅基地，由此產生了農村中的“一戶多宅”現象。這不僅造成了土地的浪費，大量耕地的侵占和土地市場的混亂，而且導致眾多社會問題的滋生和許多權利糾紛。[4]

三、完善我國農村宅基地使用權的建議

（一）逐步探索完善宅基地使用權制度

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。為了賦予農民更多財產權益，保障村民的農村宅基地用益物權，就必須改革和完善現有的農村宅基地使用權的各項法律制度。農民對宅基地上的附著物享有所有權，可以買賣、出租或出讓等。盡管我國現有法律禁止宅基地使用權的流轉，但隱形交易市場已客觀存在。為了保護農民在農村宅基地上所享有的權益，對宅基地使用權制度可作如下改革：進一步加快推進宅基地使用權的確權登記發證工作，建立宅基地流轉交易市場；對村民初次分配的宅基地，在規定的面積內可以無償取得，但對部分有條件地區則可以有償使用；對“超標”的村民和“一戶多宅”村民，對其超標部分實行有償使用；對流轉或退還宅基地后再次申請宅基地的集體經濟組織成員，應該對其實行有償取得；對通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地的非集體經濟組織成員，也要求對其有償使用；對自愿有償退出宅基地的農戶，退出時應實行一定的補償。同時，對進城務工農民家中閑置的宅基地，應盤活土地市場。在現階段宅基地流轉制度的改革應當著重于宅基地的財產性（用益物權），其保障性應放在次要地位。[5]

（二）加強宅基地使用權的宣傳教育工作

在很多少數民族地區，農村宅基地的現狀以及因宅基地使用權產生的各種矛盾和糾紛使得村民的合法權益難以保護，這勢必會影響我國城鄉一體化進程的推進并且誘發許多社會問題，因此，做好宅基地的宣傳教育工作具有實際意義。深入少數民族地區落實宅基地的宣傳教育工作，有利于我們在保護民族特色文化傳統的情況下對宅基地更好地管理和規制，以減少宅基地的違法轉讓、出租現象的發生，加快民族自治地區城市化的發展。[6]

（三）加大村莊規劃建設管理力度

對于現階段存在的“一戶多宅”或宅基地超標的問題可遵循“分類處理”原則，[7]就是把農村宅基地分為“城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區”（下文簡稱第一類）與“城鄉建設用地擴展邊界內”（下文簡稱第二類），然后根據這兩類農村宅基地的不同特點，采取不同的方式去貫徹“一戶一宅”原則。通常對于第一類農村宅基地，遵循“一戶一宅”和面積法定的宅基地分配制度；對人均耕地少，但是其第二和第三產業比較發達的地區，原則上不再實行單宗分散的宅基地分配制度，而是相對集中建房，從而落實“一戶一宅”原則。對第二類農村宅基地，則可采用集中建設農村公寓和農村住宅小區的形式，落實“一戶一宅”原則，從而政府或集體將法定宅基地等轉化為住宅。但是如果已沒有可供分配的新增宅基地，那么可以利用村集體的存量建設用地，由政府財政支持集中建設公寓式住宅，維護村民的宅基地權益。

（四）積極推進農村宅基地使用權市場化改革

目前我國嚴格的宅基地限制流轉規定，不僅不利于實現城市初期階段的集聚效應，而且弱化了城鄉一體化階段城市輻射的帶動效應。根據我國《國有土地房地產權屬登記辦法》規定，我們應該根據城鄉有別和依法自愿原則積極推進我國農村村民宅基地及其房屋的權屬登記和發證工作，同時，允許抵押或投資入股宅基地及其房屋設施，對我國農房拆遷補償制度進行完善，并規定農村宅基地可出租、轉讓、入股和典賣等流轉方式。對村民自愿退出的宅基地，則可由村集體以市場價格進行回購，并對該部分宅基地做如下分配：預留一部分宅基地進行再分配，調整其余部分并將其作為村集體經營性建設用地，從而最大可能地實現宅基地的財產性收益。這將加大地盤活我國農村的土地市場，對我國土地財政的發展有著十分重要的影響，這樣也便于國家更好地管理整個土地市場。[8]

（五）建立土地巡查制度

對于宅基地使用權的管理工作，土地管理部門責任重大，而完善土地巡查制度，對于進一步完善宅基地使用權制度提供了堅實的基礎，因此有關部門應加強土地巡查制度，將土地違法現象防患于未然，并做到及時糾正違法現象。同時，應當結合當地的民族特色制定一些相關的政策，做到有據可循。

[1]http://wenku.baidu.com/link?url=iqhqvntwwB4JA0B jZFO73RbQ_e0YmDzTFgB_ASoM lME2BYU2qW 52OCeieSyziFantam7ljkA53FVhaVo5ZeDycesMw EpOaLy0nmss1Yijxe.2014-11-15.

[2]黨建德. 我國農村宅基地使用權制度創新的思考[J]. 陜西理工學院學報（社會科學版），2010，(8).

[3]吳 霞. 農村宅基地使用權制度改革的現狀調查研究——以貴州、甘肅為例[J]. 農業經濟，2014，(4).

[4]張 麗，唐昊坤. 淺論農村宅基地使用權的立法現狀與完善[J]. 當代法學論壇，2011，(3).

[5]高圣平. 走進用益物權的宅基地使用權[J]. 中國法律發展評論，2011，(6).

[6]趙朝振，高崇慧. 大理白族地區農村宅基地使用權流轉法律問題研究[J]. 法制與社會，2014，(06).

[7]李 樂. 宅基地改革試點未破流轉禁區7000萬套小產權房轉正無望， 中國經營報http://finance.qq.com/a/20141025/011722.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=20 52[EB/OL]2014-10-25.

[8]劉李峰. 農村宅基地使用權制度面臨的問題及對策[J]. 土地利用，2008，(04).