探索行政事業專項資金管理問題及途徑

劉繁榮

（共青團包頭市委員會 內蒙古 包頭）

作為提供公共服務和監管社會事務的行政事業單位，在代表黨和政府履行相關職能和推動經濟社會發展過程中，起著至關重要的作用。行政事業單位專項資金的使用效率和效果的好壞，直接影響到行政事業單位為社會提供的服務程度，關系到行政事業單位的財務管理水平。相對于企業而言，行政事業單位作為公共部門提供公共服務，通常沒有經營效益方面的考慮，因而其風險主要是專項資金業務中的低效、浪費和舞弊，要想把這些風險控制在可控的范圍內，就要針對具體情況制定適用的風險應對策略。

一、專項資金研究背景和意義

1.研究背景

十八大 習總書記明確提出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。李克強總理提出，要用制度管權、管錢、管人。建立健全權力運行的制約和監督體系，減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用。

而就在經濟社會取得飛速發展的今天，特別是 十八大 以后，出現了越來越多的舞弊事件。不久前，7名教授套取國家科技重大專項資金兩千多萬元的消息震驚坊間。科研經費腐敗頻發，對此，財政部、審計署對財政資金加大監督力度，財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，規定自2014 年1 月1 日起在行政事業單位全面施行。內部控制規范的貫徹實施，對于行政事業單位加強財務監管、規范業務行為、強化風險管控、保障資金資產安全意義重大；對于規范使用行政事業單位專項資金也具有非常重要的指導意義。

2.研究意義

由于行政事業單位專項資金占全部經費的比重較大，而且屬于監管薄弱環節。日常公務經費是通過預算軟件控制的, 因而不是行政事業單位資金管控的重點。而行政事業單位專項經費情況非常復雜，無法按固定形式預算，項目靈活且資金規模大，在專項資金使用管理過程中擠占、挪用、浪費現象非常嚴重，由此而產生的社會矛盾日益凸顯。因此規范專項資金使用非常重要。如何才能合理預算和使用專項資金，如何才能解決好專項資金使用過程中存在的問題，成為我們迫切需要研究的課題。

深入研究行政事業單位專項資金使用管理方面的有關問題，有利于建設人民滿意、高效廉潔的服務型政府，也有利于提高行政事業單位財務管理水平，有利于推進財政科學化管理、保證行政事業單位專項資金穩健高效運行，確保財務報告信息和其他管理信息準確可靠，提高行政事業單位專項資金的使用效益。

二、專項資金管理存在的問題

1.當前制度體系不合理，導致內控流于形式

《會計法》存在局限性，它的內容、范圍、作用漸漸顯現出它的不足, 對目前情況繁雜的專項資金也沒有針對性,已經不適應新形勢發展的需要，亟待修訂；內部控制規范也不完全適用于專項資金；人事任用制度也存在缺陷。筆者通過調查了解，多數單位表示領導意志高過制度。由于財務人員的提拔任用等一切事務由單位領導決定，財務人員在這種人事制度面前束手無策，無法嚴格執行制度。究其原因，還是制度體系造成的。無論內控制度再好、再完美，終究會流于形式。

2.財務人員業務水平偏低，難以控制風險

行政事業單位的部分財務人員業務水平偏低，有些財務人員甚至是單位領導隨意指派，導致關鍵崗位沒有與之能力和資格相匹配的人員來擔任，現有財務人員只能勉強完成報賬工作。財務人員對專項資金的使用認識不到位，認為只要對領導做好服務就行，至于財務制度與自己無關，晉升靠領導的提拔，因此造成專項資金被擠占、擴大支付范圍使用等問題；財務人員在提升業務素質上缺乏主動性，這是缺乏相關的配套制度造成的。比如，在財務人員培養的過程中需要相關制度來保證學習費用的報銷、培養完成后會計人才的待遇和提拔問題等，都需要有相關制度來激勵財務人員積極進取、盡職盡責，為社會多做貢獻的動力和決心。

3.預算、使用和考核指標不合理，專款無法專用

（1）專項資金預算不夠合理，預算依據無法可靠取得。長期以來，行政事業單位專項資金預算編制存在缺陷，沒有與實際工作緊密結合，主要靠編制預算人員估計下年度的專項工作。由于預算要提前編制，預算單位還沒有制定下年度專項工作計劃，專項資金預算編制時對下年度的專項工作存在很大的不確定性。因此編制不準確，脫離工作實際，且財政部門也不可能滿足單位所有工作的資金需求。臨時增加的工作無預算安排，也無應急資金，在工作中不得不擠占專項資金。由于缺乏剛性約束，財政也是靠 拍腦袋 核定專項資金額度，預算的編制和調整隨意性很大，造成了財政專項資金的巨大損失和浪費。單位編報預算缺乏部門參與，預算依據無法可靠取得，致使專項資金預算與工作脫節。

（2）使用范圍不清晰，專款無法做到專用。財政部門和主管部門撥入的專項資金, 一是由于沒有單獨核算，與公務經費混合使用，無法分清哪些是專項資金，導致使用范圍不清晰，不能正確反映單位使用專項資金情況；二是單位負責人法律意識淡薄或對專項資金重視程度不夠，尤其是在一些專項資金管理上，只注重項目申請，不注重項目的實施和管理，將專項資金用于其他方面，導致專款無法專用。

（3）領導任期內缺乏健全的經濟責任考核指標。目前，我國行政事業單位領導任期考核指標主要是適合各自單位的工作任務和經濟指標。在如今競爭激烈的崗位上，領導在任期都想把業績做上去，那么就需要在硬件軟件上投入大量的資金來保證工作業績，但在國家財政撥款有限的條件下，只能用專項資金彌補不足。由于缺乏健全的經濟責任考核指標，對挪用、擠占專項資金等問題，領導責任很難落到實處，影響了專項資金的使用效果。

4.從內控角度分析專項資金管理問題

（1）單位層面。筆者通過調查了解行政事業單位專項資金在內控環境方面存在不同程度的問題，比如：單位負責人對專項資金的內控意識淡漠，沒有單獨設置內控的職能部門，沒有確定內控的牽頭部門，沒有建立健全內控的關鍵崗位責任制，沒有明確崗位的職責分工，不相容職位沒有完全分離，重大決策沒有實現領導班子集體討論決定，缺乏獨立有效的內部評價、監督和責罰體系，不利于內控有效推進。

（2）業務層面。行政事業單位專項資金預算、績效考核缺乏全程監管機制；票據管理不到位，一是巧立名目。單位普遍存在的問題是不能通過財務制度報銷的款項，采用開具禮品、耗材等類型發票報銷。二是化整為零。有的餐飲企業為招攬生意，替客戶分割大額發票，為逃避行政事業單位監管用盡了奇招妙術。三是空手套白狼 。發票是購物的唯一憑證，某些人從 黃牛黨 的手中購買發票，利用 虛假發票 套取現金，專項資金浪費嚴重；采購環節監管不嚴；建設項目沒有納入預決算管理體系，工程招標存在私下操作拿回扣現象，未經允許，隨意突破經批準的投資概算；對專項資金形成的資產管理不規范，導致部分資產長期游離賬外；未經授權擅自對外簽訂合同等等。

5.事中審核乏力、事后缺乏監督評價機制

集中收付中心對專項資金不了解，由于各單位工作職能不同，專項資金投入的作用、方向各不相同，情況繁雜。目前集中收付中心單據審核可否通過，取決于行政事業單位在財政分管業務科室批示的用款申請，集中收付中心依據財政分管業務科室批準的用款申請才允許支付專項資金，事實上財政分管科室對各單位項目的具體情況也不很了解，審批用款報告只是走形式而已，導致專項資金擴大范圍使用。并且目前財務信息化水平低，無法通過軟件等形式來加強專項資金的審核監管。

監督可分為內部監督和外部監督。目前，行政事業單位對專項資金的內部監督機制不健全，認識不夠深刻，也沒有高水平的工作人員和相關制度作保障，使得內部監督流于形式；外部監督主要指財政部門和審計部門的監督。目前審計沒有形成常態化，給那些抱有僥幸心理的人鉆了空子，沒有形成威懾力。近年來，政府要求預決算網上公布，力度不斷加大，但仍有不夠細化的模糊信息，公眾看的 云里霧里，沒有達到網上公開的目的。

三、專項資金管理的途徑

1.大力推進制度化建設

一要建立健全人事任用制度。行政事業單位財務人員的人事任免制度不應當歸本單位考核，否則，無法從根本上解決問題。二要在《行政事業單位內部控制規范（試行）》的基礎上，針對專項的特點，制定出適合專項資金的內控制度。因為專項資金規模大，要求專款專用，專項資金的內控制度應當更加嚴肅。專項資金使用過程中可能發生腐敗，因此專項資金的內控制度重要目標是有效防范舞弊和預防腐敗。三要修改《會計法》，健全的制度體系和良好的運行機制是保障會計工作的制度基礎，會計工作的外部環境的變化要求我國會計改革的發展做到與時俱進。總之，要保證會計制度順利執行，與之配套的人事制度必須先行，法律做后盾。

2.培養會計人才防范風險

會計事業發展關鍵在于人才，財會人員的工作環境日益復雜，不確定經濟事項增多，職業判斷空間增大，使得財會職業風險加大。在當前經濟形勢下，財會人員要想做好風險防范，就要提高自己的業務素質，利用扎實的財會業務知識，優質高效地做好服務,把學到的法律法規潛移默化運用到日常工作中，成為自身的行為習慣和行為規范。財務人員要充分發揮在單位內控中的骨干作用，及時發現和糾正財會差錯與舞弊，提高風險防范意識。

3.結合工作合理預算專項資金

（1）專項資金預算編制和核定避免 拍腦袋 。對于專項資金預算編制應當考慮上年預算執行情況，緊密結合本年度項目的實際工作編制專項資金預算，預算一經核定，不能隨意調整，對違反規定者應當追責。預算編制不準確，隨意調整或調整不規范，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面無論你如何監管也都是徒勞無益。只有規范專項資金預算編制，引入群眾監督，才能真正從源頭控制，提高預算控制水平。

（2）人大監督要有效落地。每年人大代表會上表決預算，都有人大代表反映看不懂預算報告草案，也沒有時間和機會看懂弄清，隨便按了表決器。為避免人大對預算審查監督流于形式，會前應將預算報告草案提前（1 2 個月）發給人大代表，確保預算科學民主，并且要聽取社會各界的意見，明確人大審查的重點內容，確保監督更有針對性。不受監督的權利必然導致腐敗。只有人大監督更細化、可操作，才能確保監督權真正有效落地。

（3）明確專項資金使用范圍，增加領導任期考核指標。行政事業單位日常公務經費要與專項資金分開核算，明確專項資金的使用范圍。強化領導專款專用意識，增加領導任期經濟責任考核指標。對不按照項目要求使用、只注重項目申報的單位領導按不合格評價考核，一票否決；對專項資金挪用、擠占的單位，下年度不安排項目；對專項資金舞弊者追究責任人的刑事責任。要建立健全各項配套制度，確保專項資金安全。

4.提高內部控制質量

（1）提高單位層面的控制質量。在行政事業單位建立工作機制，實行歸口管理，明確責任人和職能部門的責任。提高領導對專項資金的內部控制意識，轉變內部控制觀念。《會計法》明確規定，單位 一把手 負總責，是專項資金控制的主要責任人，要明確該項工作的牽頭部門和職能部門，通過 一把手 的重視和支持去組織實施，確保專項資金管理取得成效。要做好關鍵崗位責任界定。責任明確了，責任人就會承擔起自己的職責，降低專項資金的使用風險；不相容崗位應相互分離，分離的核心是 內部牽制，便于內部控制作用的發揮，確保專項資金安全。

（2）增強業務層面的控制質量。嚴格把住專項資金支出，把發票作為重點審核項目。專項資金支付堅決執行政府采購的規定。基本建設應納入部門預決算體系，對招投標工程要加大監管力度，提高競標單位的資質，確保建設工程質量和專項資金的安全；對專項資金形成的資產嚴加控制；建立健全合同內部管理制度。

5.加強事中審核

集中收付中心在年初要對預算單位的項目進行了解，提前介入專項資金業務，做到心中有數，便于在審核項目收付款業務時能夠準確把握，及時拒絕不合理項目支出；要突出審核重點，審核所用款項是否符合部門預算、是否符合該專項資金的需求、是否符合合同條款的約定等；保證審核質量，加強實地核查，嚴格按照財政批復的預算項目執行。尤其要嚴肅對待建設工程質量，杜絕在建設工程項目上弄虛作假、擾亂秩序、在招投標上做文章的行為發生；要構建信息管理平臺，采用先進信息技術，把細化的專項資金內控方案構建成全方位、全過程、動態化反映的信息管理平臺。將業務管理工作流程定義到軟件中，滿足專項資金內部控制需要，支持多種消息應用接口，提供適時查詢，為單位領導決策提供信息支持，滿足內部信息溝通需求。

6.增加監督評價環節

（1）加大審計監督力度，創新科學管理方法。一是審計要常態化，定期例行審計，形成一種習慣、一種氛圍，不給被審計單位留下可乘之機。要創新審計方法，增大犯錯成本。二要探索監管途徑，要建立健全監管機制，完善監管方法。提高監管技術和成效。信息化是當前監管部門的發展方向。要充分發揮信息化監管手段的作用。要對財政軟件及時更新，跟上時代的需求，為日常監管提供有力支撐。三是在網上公開時效和內容，尤其向公眾公開專項資金的項目內容和預算金額，并且與決算相比較找出差距，并說明原因，行政事業單位實際做了哪些工作，效果如何，這樣就可以讓公眾真正了解，便于公眾監督。

（2）增加績效評價環節。沒有績效的衡量，就沒有管理。專項資金績效管理是以 目標 效果 為導向，績效評價是專項資金預算績效管理的重要環節，評價的內容是專項資金產出所達到的結果。內部績效評價對單位預算管理工作影響更為直接。績效評價管理目標是關鍵，投資方向是主導，實現內部績效評價是根本。要完善獎懲激勵機制。根據績效評價結果可以進行相應的激勵和獎懲。

四、結束語

行政事業專項資金占行政事業全部工作經費比重較大，在整個行政事業單位的資金管理中起著舉足輕重的重要地位。對專項資金規范使用和嚴格管理具有十分重要的意義, 直接決定了行政事業單位為社會提供公共服務的好壞。為確保專項資金的投入效果，行政事業單位必須培養一批高素質的財務及內控人員，在單位領導的重視和健全的制度下，按照專項資金內部控制的要求，緊密結合工作，合理編制專項資金預算，推行預決算網上公開，加強專項資金預算執行監督力度，增加預算管理績效評價機制和領導任期經濟責任考核指標，加大犯錯成本和追責力度，進行科學管理，必能發揮專項資金整體效應。

1.劉春暉.財會人員風險防范的幾點建議.財務與會計,2014（6）.

2.陳麗珍.加強高校科研經費管理的措施.財務與會計，2013（9）.

3.吳守峰.關于《會計法》修訂完善的對策建議.財務與會計，2013（11）.