審計建議存在的問題、成因及改進對策

樓春力

（浙江省審計廳 浙江·杭州 310007）

審計建議是指審計機關根據審計情況，在審計報告中向被審計對象有針對性地提出改進工作的措施和辦法。與審計處理處罰不同，審計建議是“軟約束”，被審單位既可以采納，也可以不采納。但是，“軟約束”并不意味著不重要。審計建議起到的改進、完善和預防等建設性作用是審計處理處罰不能替代的。防治結合的原則決定了審計建議與審計處理處罰具有同樣重要的地位。然而實踐中“重審計決定、輕審計建議”的現象十分普遍。縱觀近些年來的審計報告，特別是財務收支、經濟責任審計報告，審計建議質量堪憂，已近乎“雞肋”，能真正落實并發揮作用的很少，審計的專業形象受到了影響甚至是質疑。

一、審計建議存在的問題

一是審計建議“強制化”。將審計建議寫成“硬約束”性質的審計處理處罰意見。二是審計建議“抽象化”。審計建議表述籠統、泛泛而談、不夠具體，缺乏實質性的內容。三是審計建議“公式化”、“簡單化”。只要問題的類似，對應的審計建議就是“通用”的，沒有針對被審單位實際情況的不同、問題背后原因的不同作具體分析，就事論事，浮于表面，沒有抓住關鍵、切中要害。

這里我們可以舉一個典型的例子來更加直觀地說明這些問題。審計機關查明某單位違規提高收費標準、房產出租收入未繳納相關稅費、假發票報銷套取現金、固定資產賬實不符、基建工程未及時辦理竣工財務決算、在往來科目核算部分收支六個主要問題，提出了退還多收費金額，補繳房產出租相關稅費，收回假發票報銷套取的現金，調整固定資產會計科目，立即辦理竣工財務決算，往來科目余額結轉收入等審計處理處罰意見，建議單位要嚴格遵守國家財經法規、杜絕違規收費行為再次發生，加強財務管理、嚴格財務報銷審核，提高依法納稅意識，加強固定資產管理、確保賬實相符，加強基本建設管理，進一步規范會計核算。

上述這些審計建議中，嚴格遵守國家財經法規，杜絕違規收費行為再次發生，確保賬實相符等屬于審計處理處罰意見，放在審計建議中是不恰當的；加強財務管理、固定資產管理、基本建設管理等說法則指向不夠具體，忽視了財務管理、固定資產管理等概念外延的豐富性，說與不說區別不大；而提高依法納稅意識、嚴格報銷審核、進一步規范會計核算則是某些類型問題“通用型”審計建議，不能充分體現同一類型問題背后的不同原因，實際價值非常有限。

二、審計建議的原因分析

（一）審計人員能力不足

審計報告的其他部分，如審計查明的主要問題和處理處罰意見，只要問題的類型與性質一樣，對問題本身的描述、問題定性所引用的法規以及處理處罰意見都是相對固定的。而寫審計建議則是一項創造性工作，要考慮到不同的審計項目有不同的審計目標、重點和成果，不同的審計對象有不同的行業劃分、業務性質、經營規模和效益水平等錯綜復雜的情況，沒有相對固定的套路可以借鑒。如果沒有相當的業務能力和知識水平，是無法透過現象看本質，寫出高質量的審計建議的。

（二）審計人員時間精力有限

當前各級審計機關工作任務普遍很重，在壓縮機構人員編制的大環境下，“人少事多”的矛盾更加突出，許多審計人員長期處于高負荷工作狀態，質量服從時間的情況難以避免。一個審計項目要經歷審前調查、方案編制、現場實施、報告撰寫、檔案整理等多個環節，每個環節都不能隨便應付，審計建議僅僅是報告撰寫環節的一小塊內容。花費大量時間精力，在深入調查分析的基礎上寫好審計建議往往并不現實。

（三）審計人員功利主義的思想認識

審計建議是否能落實，主動權在被審單位，存在相當的不確定性。很多情況下，審計機關投入了大量時間、人力成本寫出了高質量審計建議，卻因種種原因不能落實。相比之下，審計處理處罰主動權在審計機關，被審單位必須執行。而在審計機關的考核中，查處問題的權重也往往比審計建議來得高。因此基于“成本—收益”分析，審計人員更愿意把時間精力用在查處問題上。

由于上述原因，審計建議淪為了“形式主義”。審計人員大量地“借鑒”其他的審計建議，有的甚至直接從網上復制內容、拿來充數。

三、提高審計建議質量的改進對策

（一）要重新審視審計建議的必要性

一般我們總是認為審計建議是審計報告必不可少的組成部分，實際上這并不完全準確。《國家審計準則》要求專項審計調查報告“應當根據目標重點分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機制問題并提出改進建議”，而對財務收支等審計報告只要求“針對審計發現的問題，根據需要提出改進的建議”，言外之意是如果沒有需要也可以不提。因此我們可以區分不同的審計項目類型，對于財務收支、經濟責任等審計報告，做到審計建議有則寫、無則不寫，多則多寫、少則少寫，不為寫而寫，把精力從形式主義中解放出來，集中時間精力寫出高質量的審計建議。

（二）要針對不同情況區別對待

把握好什么情況下要提審計建議、提什么樣的審計建議，什么情況下可以沒有審計建議。對被審單位為了自身利益故意違規的問題，如上述案例中的違規多收費、房產出租收入未繳納相關稅費等問題，主要靠加強審計處理處罰力度、提高法律法規的威懾力來解決，審計建議作用不大，如果勉強要提，也是“提高遵紀守法意識、加強財經法規學習”之類缺乏實際意義的建議。對于被審單位無違規的主觀故意，屬管理不善或操作不當的問題，則要具體分析。倘若是管理不善問題，如上述案例中的固定資產賬實不符問題，就需要從加強財務部門與資產管理部門業務銜接等角度提出具體的措施建議。倘若是比較單純的操作問題，如上述案例中未及時辦理竣工財務決算的問題，一般不需要建議。倘若是隱含制度因素的操作問題，如上述案例中的假發票報銷套取現金問題，表面上看是操作層面的審核把關不嚴，實際是制度層面的把控環節過少，要從完善內控制度的角度提出具體的建議。

（三）要采取內外并舉措施

一是要注重與被審單位的溝通交流，充分聽取被審單位關于問題產生背景等情況的解釋說明，結合審計掌握的實際情況判斷審計建議未來執行中可能遇到的問題和難點，提出被審單位理解、認同和支持的審計建議；二是要把好項目審理關，糾正審計建議習慣性錯誤寫法，提高審計建議規范性、針對性和可操作，做到寧缺勿濫，不求數量、保證質量；三是要完善激勵機制，在工作業績的考核中適當增加審計建議落實情況的權重；四是要注重搜集高質量的審計建議，把審計建議撰寫作為案例教學培訓的重要內容。

[1]劉正毓.關于審計建議的思考[J].審計月刊，2008，（4）.

[2]申承誼.審計建議的應用誤區及對策[J].中國審計，2008，（2）.