關于構建特殊教育學校社會資助體系的幾點思考

劉 文 麗 黃 建 中 雷 江 華＊＊

(1.華中師范大學教育學院 湖北武漢 430079;2.深圳元平特殊教育學校 廣東深圳 518112)

經費是學校發展的動脈，是學校正常運行和可持續發展的基礎，特殊教育學校作為各級各類教育機構的重要組成部分，其發展離不開經費的支持。特殊教育學校的經費狀況并不樂觀，龐文等人對國家公布的現有數據進行統計分析后，指出我國特殊教育的經費投入在絕對量上保持著較快的增長，但也存在著經費投入相對不足，地區之間、城鄉之間的經費投入和辦學條件不均衡等問題。因此，要加大國家經費投入的力度，積極拓寬經費來源渠道，并合理、均衡配置教育資源，確保教育的公平［1］。熊琪、雷江華則從特殊教育學校的層面出發，對學校經費支出結構做了系統分析，同樣發現特殊教育學校經費支出總量逐年增長，但相對不足，支出結構不合理，個人經費緊張，獎貸助學金比例偏低，公務費用過高以及地區差異顯著等問題，由此建議加大特殊教育投入力度并優先保證特殊教育經費支出，合理調整教育經費支出結構，提高使用效率［2］。針對我國特殊教育經費投入和使用存在的問題，有的學者提出借鑒發達國家特殊教育經費的先進經驗，提出要加大經費投入，提高對隨班就讀殘疾兒童少年的投入比例，延展特殊教育經費資助的殘疾學生年齡范圍，擴大特殊教育經費的資助范疇等建議［3］。丁勇認為政策和法律是增加特殊教育經費的根本保障。只有建立正確的政策導向機制和強有力的法律剛性約束機制，特殊教育學校的辦學經費才能落到實處［4］。趙小紅等人在對《中國教育經費統計年鑒》2001－2010 年特殊教育學校經費的投入和支出狀況進行系統分析后認為，應結合國情，借鑒國際經驗，繼續加大特殊教育經費投入力度;落實對普通學校開展特殊教育的財政性經費投入;合理規劃特殊教育經費支出結構，切實提高中部地區特殊教育經費投入［5］。

從上述現有的研究成果來看，當前特殊教育經費研究多是從政策角度，宏觀上探究特殊教育經費在來源和使用上存在的問題，繼而提出特殊教育經費在來源渠道、增長機制以及使用管理上的合理化建議。鮮有研究者從特殊教育學校層面出發，思考在我國在目前的經費撥付條件下特殊教育學校經費來源體系的構建問題。特殊教育學校的經費來源以國家財政撥款為主，以社會團體、企事業單位、個人以及其他經費來源為輔。除國家財政撥款以外的特殊教育學校辦學經費都稱為社會經費，在國家財政撥款相對固定的情況下，特殊教育學校應該積極發揮社會經費在學校辦學中的作用，建立多元的社會資助經費體系。

一、特殊教育學校社會資助體系建立的兩大依據

(一)特殊教育學校對經費需求的特殊性

特殊教育學校教育對象的特殊性決定了其對經費的特殊需求。特殊兒童的教育、康復以及職業訓練對學校環境、設備設施、教具學具都有特殊需求，決定了其生均經費標準不同于普通兒童。特殊教育學校招收的特殊兒童類別逐漸擴大，障礙程度不斷加深，為了更好地服務于特殊兒童，還需建立穩定的經費增長機制。

1.對生均經費的需求高于普通學校

第一，特殊兒童的障礙因素對學校的生活、教育場所提出了更高的要求，校園的基礎設施要適用、安全、舒適、衛生，以適應特殊兒童的身心特點。例如低視力兒童的教室需要可調節的燈光系統、在校園需要明顯的路況標志等。因此特殊教育學校的建設以及維護更新平均成本要高于普通學校。第二，特殊兒童的教育需求、康復需求以及職業訓練需求需要學校提供相應的教具、學具以及器材。以特殊教育學校的“面點職業課程”為例，學校除了要提供必備的操作、盛放、貯藏等廚房基本工具外，還要提供烤箱、攪拌機、面團分割機等專業設備以及長期的食材供應，這對經費的需求遠遠超過了普通學校的需求。第三，與普通兒童家庭相比，大多數特殊兒童家庭常年要負擔額外的醫藥費、評估費和輔助器具費，部分家長因照顧特殊兒童而放棄或影響工作，導致家庭經濟困難。學校在避免特殊兒童因貧困輟學方面也承擔義不容辭的責任，這在無形中加大了特殊教育學校的經費壓力，因此相比于普通學校，特殊教育學校需要相對更高標準的生均經費。

2.對建立經費增長機制的需求更為迫切

第一，特殊教育對象的變化影響了對經費需求的變化。隨著特殊教育的逐步發展，特殊教育學校的教育對象范圍逐漸擴大，從原來的智障、視障以及聽障擴大到自閉癥、腦癱以及其他的障礙類型，盡管不同障礙類型的特殊兒童可以共享學校大部分的教育設施以及教育資源，但學校還應為實施特殊兒童個別教育計劃提供更具針對性的資源。教育對象的變化還表現在障礙程度的變化上，特殊教育學校在校生的障礙程度有加重的趨勢。隨著融合教育不斷推進，越來越多的特殊兒童家長選擇讓自己的孩子在普通學校隨班就讀，同時特殊兒童早期干預與康復越來越受到重視，各地區的殘疾人康復項目一般優先資助6 周歲以下的特殊兒童，康復程度較好的特殊兒童更傾向于選擇隨班就讀。因此，教育對象的變化帶來的是對經費增長機制的改革需求。

第二，特殊兒童的教育需求呈現多樣化，同時教育手段越來越多樣。特殊兒童家長對子女的教育越來越重視，對學校教育的期望越來越高，學校有義務提供適合特殊兒童的最佳教育。與此同時，隨著教育技術的研發與應用，以特殊兒童為對象的教育、康復手段越來越多樣，特殊教育學校引進先進的教育設備、教學設施以及康復技術需要足夠的經費支持。以腦癱兒童的康復訓練為例，對上下肢的肌肉和關節訓練就可能用到小腿按摩儀、肩關節訓練器、腕關節訓練器、前臂旋轉訓練器等設備。隨著康復理念不斷發展，康復技術不斷進步，特殊教育學校需要建立常規的教學設備、康復設備的引入及更新制度，相應的也需要有經費增長保障制度作為支撐。

(二)特殊教育學校當前經費支持體系并不完善

1.整體不足且過度依賴國家財政撥款

總體而言，我國特殊教育學校經費普遍不足。長期以來特殊教育學校一直套用普通學校標準，按學生人數核撥學校的公用經費。由于特殊教育學校的班額標準約是普通學校班額的三分之一，其可支配的公用經費就相對較少。盡管各地相繼出臺政策，按普通教育學校標準的倍數核撥，但目前的經費水平還是滿足不了特殊教育學校的需求。沒有充足的公用經費，校園工程建設缺少專項支持，影響了學校管理者對于學校教學水平以及學校發展規劃的思考，學校辦學活力不強。而對于經濟相對落后的中西部地區，經費不足嚴重限制了特殊教育學校的發展。有學者對202 位特殊教育學校校長進行了問卷調查，結果顯示約有90%的校長將經費不足列在辦學最大難題的首位［6］。

在經費來源渠道上，我國特殊教育學校的經費來源以國家財政撥款為主。2005 年，國家財政性教育經費占特殊教育學校經費收入的比例為89.67%，2010 年這一比例增長為95.13%［7］。國家的財政撥款在特殊教育學校的發展中起到了基礎性作用，因此也導致特殊教育學校對國家財政撥款的過度依賴。需要明確的是，我國特殊教育學校經費的主要來源是地方政府，而地方政府的財政撥款額度與地方的經濟發展狀況以及對特殊教育的重視程度相關。政府的財政撥款一般僅夠維持學校的人員工資以及基本運轉，用于學校發展的公用經費則并不穩定，甚至有的地方重普教、輕特教，教育行政部門和普通學校擠占、挪用特殊教育學校的社會捐集資款或某些專項補助款，用于平衡預算、行政性支出和發放工資等［8］。由于特殊教育學校對于政府撥款的依賴性，在政府撥款存在不足、不確定的情況下，學校的發展規劃也很難得到落實。

2.社會資金優勢無從發揮

與國家的財政性撥款相比，社會資金數量少，但具有很強的靈活性，是學校辦學經費的有效補充。特殊教育學校的發展離不開全社會的支持。特殊教育學校社會經費的多少在一定程度上代表了國家公民對于特殊教育的關心和支持程度。隨著社會文明的不斷進步和各項事業的不斷發展，社會團體、企業以及個人對特殊教育學校的資助經費總額理應不斷增長。目前，我國特殊教育學校的經費來源中，社會捐資和集資辦學經費占特殊教育經費總數的1.46%—3.2%之間。社會對特殊教育的投入總額有限、且不穩定［9］，這說明社會資金在投資興學中的作用并沒有發揮出來。就西方發達國家的經驗來看，社會力量在特殊教育發展中是一支不可替代的力量。例如，美國稅收法規定，個人或法人收入中用于社會慈善事業和公益性事業的部分可以免于納稅。美國熱心公益的公民不在少數，其對美國特殊教育的發展做出了積極的貢獻，甚至在美國部分地區，特殊教育經費中私人捐助比例高達27%［10］。而我國社會經費在促進特殊教育發展方面的潛力尚未充分發揮出來。

二、構建特殊教育學校社會資助體系的兩個前提

(一)特殊教育學校要用足用好政策

國家政策上一直鼓勵特殊教育學校多渠道籌措資金，動員社會各界力量扶殘助學。《中華人民共和國殘疾人教育條例》第45 條指出:“國家鼓勵社會力量舉辦殘疾人教育機構或者捐資助學”。《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》中指出“積極鼓勵企業、社會團體和公民個人對基礎教育捐贈，捐贈者享受國家有關優惠政策。對納稅人通過非營利的社會團體和國家機關向農村義務教育的捐贈，在應納稅所得額中全額扣除。”可見，國家鼓勵社會經費參與到特殊教育辦學當中來。

就國家當前政策而言，特殊教育學校擴大經費來源的渠道有兩大方面:一是社會福利彩票公益金和殘疾人就業保障金;二是企事業單位、社會團體和個人捐資助學，這都在國家相關政策中有所體現。中共中央、國務院《關于促進殘疾人事業發展的意見》中明確規定:“各級政府要按照彩票公益金的使用宗旨，逐步加大彩票公益金支持殘疾人事業的力度。鼓勵社會捐贈，支持發展殘疾人社會福利和慈善事業。”教育部等八部門聯合發布的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》中也提到“各地應按照彩票公益金的使用宗旨，結合本地實際，支持殘疾兒童少年特殊教育”;“各地要從殘疾人就業保障金中安排一定比例的資金用于特殊教育學校(院)開展包括社會成年殘疾人在內的各種職業教育與培訓。”《特殊教育提升計劃(2014—2016 年)》中進一步提出要“安排一定比例的殘疾人就業保障金，支持特殊教育學校開展勞動技能教育。中央專項彩票公益金繼續支持特殊教育發展。鼓勵企事業單位、社會團體和公民個人捐資助學。”國家政策的出臺為特殊教育學校改善辦學條件提供了依據。特殊教育學校的管理者要認真學習政策，用足用好政策，根據地方政府的相關文件以及學校的發展需求進行經費申報，促進籌資興校渠道的多元化。

(二)特殊教育學校要塑造良好的自身形象

如果說國家政策為特殊教育學校籌資興校提供了有力的依據支持，那塑造良好的形象則是學校建立社會資助體系內在支撐。捐資者在選擇資助項目時面臨著多種選擇，影響其選擇的因素很多，其中非常重要的一個因素是資助單位的社會影響力。因此，特殊教育學校要積極塑造良好社會形象和專業形象。

特殊教育學校往往承擔了所在地區特殊兒童的教育任務，在促進地方教育體系完善的同時，還對地方的精神文明建設做出了積極貢獻。特殊教育學校教師需要付出更多的愛心、耐心和關心，是教師行業的典范，學校可以通過師德建設提升學校的社會形象。例如湖北省武漢市第一聾校舞蹈教師楊小玲熱愛特殊教育事業，無私奉獻，業務精湛，榮獲全國特教園丁獎、湖北省“五一”勞動獎章等榮譽稱號，入選“中國好人榜”等，在一定程度上成為社會了解特殊教育的一個載體。當然，自強不息、殘而有為的特殊兒童更能給普通人群更多的精神震撼。當精彩絕倫的舞蹈《千手觀音》讓人嘆為觀止時，觀眾會更驚訝于舞蹈家們是聽不見音樂的聾人。在樹立良好社會形象的同時，特殊教育學校應該走內涵發展路線，提升學校的專業水平，為特殊兒童提供最適合的教育，在專業領域內樹立良好的口碑。只有在行業內外樹立良好的形象，才能在構建多元籌資興校渠道中占據優勢并帶來更多可能。

三、特殊教育學校社會資助體系落實的兩個重點

(一)推行項目化運作

當前我國特殊教育學校接受社會資助的形式比較單一，主要是直接的經費資助或物品資助。例如以慰問金、助學金的形式用于學校發展或者資助特殊兒童，或者以衣物、文具、體育用品的形式發放給特殊兒童。從資助活動持續的時間來看，多是短時間的資助。學校和捐助方很少就資助內容進行協商，也沒有建立長效的合作機制，這在一定程度上弱化了社會經費的使用率。因此，特殊教育學校應該有意識地對資助形式進行引導，推行項目化運作。依托項目落實社會資助體系有四大優勢:第一，容易引入市場機制，公開透明，運作陽光化;第二，可以滿足雙方意愿，發揮捐助方專長的同時滿足了學校的需求，促進社會資源利用的最大化;第三，項目化運作帶來的效益明顯且效益持續時間長，更有利于推進學校和捐助方的長效合作，有利于保障辦學經費來源的穩定性和可持續性;第四，項目化操作鮮明的效益優勢可以產生良好的示范效應，促進規模化捐資助學的形成。深圳市為了有效使用和管理福利彩票公益金，2008 年制定了《公益金資助社會組織及相關機構承辦公益項目操作方案》，就是采用公益服務項目的形式進行操作。深圳市特殊兒童也是深圳市福彩公益金的受益者，公益金每年為“特殊兒童康復訓練營”項目撥款100 萬用于深圳市特殊兒童的康復訓練。

(二)完善制度建設

推行項目化操作對于學校社會資助的制度建設提出了更高的要求，項目的操作要達到合理、規范、高效、透明，一定要從制度上予以保證。特殊教育學校需要圍繞社會資助建立了一套完整的支持制度，涉及需求評估、經費籌集、經費使用以及反饋評價各個方面。需求評估是對學校某段時間內的經費需求作出科學性的預測和估計，其依據是學校的發展規劃和學生的教育需求。根據學校對經費的需求籌集經費，與捐助方簽訂合作協議，建立領導小組并制定實施計劃，同時特殊教育學校要通過審計、監督制度來規范管理、科學運作。反饋評價也是制度建設的重要內容，通過反饋評價，學校還可以積累經驗，不斷提高對社會資助經費的使用效率和管理水平。深圳元平特殊教育學校的多感官功能訓練室便是在深圳某游戲設備公司的資助下建立的。當時學校原有的功能訓練室破損失修，不能保證在校生的康復訓練，于是雙方達成協議，由該公司資助學校建立多感官功能訓練室，雙方各派相關人員組建項目小組，負責該功能室的設計、測量、裝修以及安裝等所有工作。目前該功能教室承擔了特殊兒童感官訓練以及情緒管理訓練方面的教學任務，效益顯著。

四、特殊教育學校社會資助體系的四大內容

(一)教育、康復以及職業訓練設備設施

教育教學設備設施一直是社會經費資助學校建設的重要內容。根據學生需求以及捐助方意愿協定資助內容，如信息技術公司可以為學校的校園信息建設提供資金或者技術支持，文具制作公司可以根據特殊兒童的需求設計、制作、提供專門的教具學具，體育用品制作公司可以資助學校的體育設施以及提供運動會贊助。通過深化合作內容，創新合作機制，在學校和捐助方之間建立高效的互動與合作，改善學校辦學條件，為特殊兒童在校學習生活提供全方面支持。

(二)扶貧助弱

上文提到特殊兒童家庭中貧困現象嚴重，這影響了特殊兒童受教育權的實現。在面對經濟壓力的同時，特殊兒童家庭還面臨巨大的精神壓力，家長擔憂自己的孩子將來如何在社會上立足。社會力量在幫助弱勢群體方面發揮了重要作用。可以通過多樣化的資助內容在一定程度上減輕特殊兒童及其家庭當前的經濟壓力和精神壓力。例如，企業可以在特殊教育學校設立扶貧助學金，用于幫助長期困難或者臨時困難的特殊家庭，同時可以提供職業培訓機會或者就業機會，為特殊兒童家庭解決后顧之憂。

(三)獎教獎學

我國特殊教育學校的獎助學金的比例偏低［11］，這和特殊教育學校經費不足密切相關。在國家撥付的人員經費不足的情況下，社會資助經費可以作為獎教獎學的有效補充。對于業務精湛、師德高尚的特殊教育教師進行獎勵，鼓勵教師集體扎根特教，奉獻特教。獎勵對于提升特殊兒童自信心具有重要作用，能激勵他們超越障礙，努力成才。特殊教育學校應該盡可能地擴大獎勵范圍，使更多的特殊兒童受惠，比如可以分別通過學習標兵、文藝特長標兵、進步標兵等形式對特殊兒童進行多階段、多方面的全面獎勵，在學校營造積極向上的良好氛圍。

(四)師資專業培訓

特殊教育學校師資的專業化水平是特殊教育質量的保證。2015 年8 月26 日，教育部印發《特殊教育教師專業標準(試行)》，彰顯了對于特殊教育師資專業化發展的重視，其中指出實施特殊教育的學校(機構)要制訂特殊教育教師專業發展規劃，注重教師職業理想與職業道德教育，增強教師教書育人的責任感與使命感;開展校本研修，促進教師專業發展;完善教師崗位職責和考核評價制度，健全特殊教育教師績效管理機制［12］。師資專業培訓的開展需要學校從辦學經費上予以傾斜，為教師的職業規劃、培訓進修、教學科研等提供支持。

［1］［9］龐文，尹海潔.我國特殊教育經費投入的數據分析與討論［J］.中國特殊教育，2008(12):13－14.

［2］［11］熊琪，雷江華. 我國特殊教育學校經費支出結構探析［J］.中國特殊教育，2012(3):21－24.

［3］［10］謝敬仁，錢麗霞，楊希潔等.國外特殊教育經費投入和使用及其對我國特殊教育發展的啟示［J］. 中國特殊教育，2009(6):17.

［4］丁勇.政策導向法律約束—關于特殊教育學校教育經費投入和使用的幾點建議［J］.現代特殊教育，2004(3):12.

［5］趙小紅，王麗麗，王雁.特殊教育學校經費投入與支出狀況分析及政策建議［J］. 中國特殊教育，2014(10):3－9.

［6］黎紅.經費不足特殊教育學校面臨的最大難題［J］.現代特殊教育，2004(3):4.

［7］彭霞光.中國特殊教育發展報告2012［M］.北京:教育科學出版社，2013:77.

［8］申仁洪.特殊兒童生涯發展:問題與對策［M］. 北京:科學出版社，2012:162.

［12］中華人民共和國教育部.教育部關于印發《特殊教育教師專業標準(試行)》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s6991/201509/t20150901_204894.html，2015－08－26.