探析依法治國與少數民族區域公民社會的發展

李旻罡 張 震 蘭繼萬

（1.綿陽師范學院，四川·綿陽621006；2.電子科技大學 政治與公共管理學院，四川·成都611731）

中共十八屆四中全會確定依法治國為中國全面深化改革提供了制度性保障。法律以明晰的規定指導公民行為，成為保障公民權利的有力武器，成為公民遵守的行為規范，凝聚公民的社會共識，同心協力建設家園、建設社會主義法治中國。中華民族由56個民族組成，全面推進依法治國，也會推動少數民族區域的社會治理，將促進少數民族區域公民社會的發展，為民族融合與繁榮開創新的路徑。

一、 依法治國與公民社會的關系

當今世界發達國家的治理都呈現出法律規治的特點，給人類社會帶來治理的參照標準和差異對比，因此，推進現代國家治理，需要依法治國。

（一）依法治國

從歷史傳統來看，中國語境下的法律體系缺少一種依法保護權利的效能而被視作一種工具，被視作一種社會管理和控制的機制。雖然中國憲法規定：中國“實行依法治國，建設社會主義法治國家。”[1]但是依法治國在中國的現實治理中還有許多不足。現代國家治理不是中國歷史上的依照個人意志、主張來控制、管理國家，而是依照體現了大多數人的意志、利益的法律治理國家，是依照法律規范管理社會、政治、經濟、文化各方面的活動，而不被任何個人意愿所阻礙、干預、破壞。個人意愿總會因具體個人的自然生命的隕落而消失，而人類還在一代代延續，人們不懈地追求未來的生活，社會秩序依然存在，法律是延續社會秩序的規定。因此，依法治國是以憲法為根本的法治體系，為中國治理提供了一個透明、公開、公正的標準。法治體系厘清了公民與國家、社會的關系，以法律呈現人類的追求目的，期望以公平、正義來維系個體的存在與利益的實現。法律以合人類的目的性要求體現了法治的明確性，奠定了社會的穩定性。依法治國的法律不再只是被國家用來統治、控制社會的工具，國家權力同樣受到法律的約束和支配，以法律來解決權力和權利、公權和私權、效率與公平、政府與社會的關系，彰顯了公民的主體性，于是，法治是以法律對政治、經濟、文化、社會、生態的規約，以其普遍性體現出法律的善治，因此，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[2]的良法善治成為中華民族精神，也是現代國家治理社會的主導價值，形成對中國社會的價值引領。

從現代價值論看，依法治國有利于多民族中國實現中華民族的價值認同。依法治國把人們的思想和行動統一納入法治軌道，以法律承載中華民族的歷史、文化、精神。人們在追求個人價值與社會價值中不斷進行選擇，明確價值下的法律規約會讓領導者選擇善治，讓公民選擇善的愿景，實現公民對法律的認同，也體現出現代治理是文化認同與共識之上的法律規則的治理。依法治國以法律的統一性使整個中國地域形成利益共同體，讓中國的法治體系在實施過程中形成一種集體文化認同。公民通過法律價值認同、法治文化認同形成統一國家的認同，這種認同與“共享的記憶和共同的命運一樣，對其生存非常重要”。[3]（P157）

依法治國對法治政府、依法行政提供了價值引領和程序標準，使法治成為公民的信仰。法治的基本原則和基本框架為國家治理提供了制度的建構，統籌、謀劃、實施法治體系才能“以價值形塑制度，以制度督導行動，以行動彰顯價值”。[4]以公正的價值形成法律制度，引導國家、組織、公民的社會行為。

（二）公民社會

依法治國為一國地域范圍內的公民提出權利與義務、自由與秩序的要求，也提供了公民社會形成的制度基礎。

1.公民

公民從法律概念而言，凡擁有某一國籍的人便成為了該國的公民，我國憲法明確規定“凡具有中國國籍的人”都是中國公民。[1]（P45）并且根據憲法、法律，享有權利同時承擔義務。

公民，吳恩裕在《論亞里士多德的<政治學>》中指出，亞里士多德認為公民的聯合團體形成了城邦國家，并且“所謂‘公民’，則是指既有治人的能力，也是能被治的人們。”[5]從而指明公民具有參與國家公共事務管理的權利和能力，也同時被制定的法律規約。因此，現代社會的公民不僅依據該國法律享有所授予的權利，而且承擔履行該國法律所規定的義務，也必然承擔了對國家、法律、公共事務的表達權與參與權。

2.社會

人，是社會中的人，彼此有千絲萬縷的聯系。人，不是單個存在的人，馬克思說：“它是一切社會關系的總和。”[6]因此，社會，表現為人與人之間的存在關系，是一種相互存在的狀態。人以群體性存在構成了各種關系，形成各種組織型結構，因此，人總是生活在特定的歷史條件下和具體的社會關系中。

3.公民社會

公民社會不是公民與社會的簡單相加，而是來源于西方的civil society，曾被譯作“文明社會”與“市民社會”，對于中國學術界而言，是一個新事物，公民社會在現在的西方社會中表現出民間性、自治性、組織性、自愿性、非營利性五個特征。有學者認為公民社會“是在自然人社會或經濟社會基礎上形成的政治社會或政治人社會。”[7]因此，公民社會是組織化的社會也是政治化的社會，具有公共性、參與性、互動性、自發性，不同于私人，也不從屬于政治國家而表現為自主自治的社會，具有法團的特征（corporatism）；也有學者認為公民社會是所有民間組織或民間關系的總和，在國家、政府系統和市場、企業系統之外，是“官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。”[8]表明不屬于政府部門，也不屬于市場系統的公民社會是介于政府與企業之間的第三部門：民間組織和非政府組織。在西方，公民社會以“非營利部門”、“發展型非政府組織”、“社會運動”、“社會企業”、“國際公民社會”、“草根組織”六類組織形式列入2011年出版的《牛津公民社會手冊》。

在現實社會中，一些獨立的個人能針對社會公共事務表達自己的觀點，像一個組織一樣呼吁、行動、影響著其他部門、組織、個人。這些獨立的個人，不管是否利用自身的能力還是公共聲譽，為了社會更文明、更和諧或更美好，以溫和的方式參與了對社會公眾的價值、規則的方向引導，產生了社會影響，但他們卻不歸屬于某一組織。如果這樣的個人越多，表現出的社會狀態是文明的自治的，并發揮出以組織為主要特征的公民社會的效用。因此，公民社會在一定意義上是參與社會公共事務，而非政府部門或市場企業，介于政府與企業之間的第三部門，還意指公民以文明的方式參與社會公共事務形成有利于社會最大多數人的社會狀態。由此，公民社會是指既能夠參與社會公共規則制定的人或組織，同時也能被社會公共規則規約的人或組織構建的一種社會狀態，即包含現代的公共知識分子和第三部門、非政府組織、民間組織、黨團等組織，也可簡言為：不屬于政府的一部分，也不屬于盈利的私營經濟的一部分，是為了社會公眾利益而行動的個人或者組織存在的一種社會狀態。

（三）依法治國與公民社會

1.法治是社會的公共需求。人因社會存在而導致公共性需求，即對公共生活中的財富、秩序、自由的需求。人對自由、秩序的渴求導致對良好法治的需求。在良法善治的國家中，公民社會受到法律的保護，國家不能在沒有法律依據的情況下隨意干預或壓迫公民社會。我們要維系公民社會的活動空間，不能空談法治概念，而需要對相關法律的內容詳細研究、規約、解釋。空談法治容易導致國家主義的法治國、權力控制國。國家制定法律易形成以國家權力為主導的法治，表現出單方面的權力性法源，缺失社會共同意志性的法源，這樣，國家權力容易突破法律的規則性，使公民只承擔國家的義務，缺乏對公民權利的保護。因此需要厘清國家與社會的正常關系，厘清公民的權利與義務，保護公民對公共事務的參與，形成公民社會。

2.依法治國是公民社會形成的基礎與框架。法律因公眾的需要以公平正義為宗旨，以安定性、穩定性、明確性的特點實現了公民對社會秩序的目的性要求。公民社會常常以組織為特征，在法律的范圍內，以自發性、自主性、自治性發揮社會功能，彌補政府的不足。依法治國要為公民社會規約框架，實現國家公共權力的有限、有效運行，達到公權力“法無授權不可為”，同時對表達訴求的個人與非政府組織以一定的權利，實現有序參與社會公共事務。國家權力對社會治理不是細致入微、全包全攬，而是提供總體原則，在法無規治的地方讓公民以組織的形式彌補上來，以自愿的、自由的或自律的社會團體來彌補社會所需。如果只依靠國家官僚機構或公共機構容易形成臃腫、懶散的人浮于事的管理，無法實現社會大多數人的利益需求。個人、組織、集體、國家的部門都有趨利性需求，因此，社會利益實現方式多種多樣，公民社會以一種有序、和平、自主自律的方式，類似于亞里士多德的城邦的社會，以依法治國是“出于人類‘生活’的發展，而其實際的存在卻是為了‘優良的生活’”。[6]（P6）通過依法治國，國家與公民社會之間不是對抗的方式而是建立良好的互動關系，避免為了爭奪利益而危及社會秩序和公民生活。

3.公民社會推進了依法治國。通常，公民個體的力量是微不足道的，但是可以通過組織將分散孤立的個人組織起來，通過壯大的組織力量將個體的私人利益公共化，通過政治化訴求、公共表達來實現個體意愿，通過談判、協商、對話等方式參與政治，并利用法律規約公共權力來保護公民權利，實現公民的利益，這樣的社會的公民、組織與國家權力的力量漸趨平衡。公民的自由、權利得到保護或擴展，政治生活更具大眾化、多元化、民主化的特征，表現為一定范圍的“民意”或“公意”，并以公意推動依法治國。

4.依法治國與公民社會緊密聯系。依法治國是為了建成法治國家，法治國家不僅具有法律條文，還必須有法治社會的基礎，公民社會以共同參與形成現代法治基礎，各種非政府組織以公眾目的為核心要素，將分散的社會意志集中化，使私人社會形成公共參與的政治社會、法治社會，以贊同、否決權來制約權力，監督政府行使權力。公民社會以自治形式參與制定國家法律并實施監督，實現社會治理，推動國家的民主治理與善治。這時，公民不只是行政權的相對人或國家義務主體，不再局限于具有一國國籍的人，而是被培養成具有公民權的法律資格的人，依法治國也以法律規制來提高公民權利意識，參與管理國家和社會事務，奠定現代民主的實現基礎。

二、 中國少數民族區域的公民社會特點

中國是一個統一的多民族國家，地域的廣闊性和復雜多樣性使56個民族單元融合為中華民族，以大雜居小聚居的狀態形成“我中有你，你中有我”的民族融合。因漢族人口最多，其他55個民族人口較少，習慣上被視作少數民族，少數民族區域（以下簡稱為“民族區域”）的公民社會形成與發展具有如下特點：

（一）民族性

民族性是任何一個民族獨具特有的，因為，“民族是在一定的歷史發展階段形成的穩定的人們共同體。”[9]這種民族共同體不僅表現出歷史淵源、風俗習慣、生產方式的共同性，而且表現出語言、文化與心理認同等方面的共同特征，顯示出我國各民族的實際情況和民族特征。有的少數民族在其歷史進程中，宗教起著巨大的作用，具有宗法性特征。民族區域的公民社會的形成也具有不同的民族特點，因此，尊重其語言、文化、風俗習慣與宗教信仰等就是尊重民族特點，這樣才能形成解決其實際問題的具有民族特色的公民社會。

（二）自治性

中國的《民族區域自治法》是法治中國建設的重要內容，是對少數民族的行為和命運負責的態度。國家希望在各民族了解自身特點的基礎上，立足民族區域的不同情況，通過《民族區域自治法》恰當地解決牽涉民族區域的法治、民族問題的處理、民族關系的調整，滿足各族人民一些特殊的權利需求。在充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的基礎上，制定完善、有效的法律規范，實現“法律是一種人世規則，旨在營建合理的人間秩序，造福愜意的人世生活。”[10]推進法治進程，符合公民社會的目的，符合民族平等、團結和繁榮的愿景。 《民族區域自治法》是尊重民族權下的法律的民族自治，也是為了實現民族區域的公民社會的自治。少數民族的公民社會的形成需要依法自治，并發揮主動性，使民族區域的自治與公民社會的自治相結合，順應時代地以《民族區域自治法》契合本民族公民社會的構建規約具體的權限、責任和程序來實現民族區域的公民社會的自治性要求。

（三）全球化

中國是改革開放的社會，民族區域多是中國的邊疆區域。在全球化的今天，少數民族也必然需要適應全球化。首先，以深化、細化的地區分工適應全球化的社會分工，以獨具的自然、環境資源實現生產區域化；其次，市場經濟使公民、民族突破血緣限制和地域界限，以廣泛的商業往來滿足社會分工和個體需求。市場調節著社會資源，以流動性、開放性和競爭性合理配置資源。任何地方閉關自守和自給自足的民族的狀態早已“被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。”[11]再次，當今網絡時代加速了信息傳遞，加強了世界依賴性，各國家、各民族的交流更加便捷。不僅便捷了全球市場經濟的交流，也便捷了制度、文化交流。任何民族不僅需要學習先進的制度，更需要應用先進的制度、文化來促進本地區、本民族的經濟、文化的繁榮與社會的和諧；最后，少數民族區域的公民社會發展，不僅基于經濟市場化、文化制度交流全球化，還基于邊疆區域的公民與國外的直接交流，為了邊疆地區的安全與穩定，不是閉關鎖國，而是以公民社會的積極參與精神調動邊疆公民積極性，實現民族區域的經濟、文化繁榮。這樣的開放、交流既能維系民族區域的社會穩定，也能增添國內交流的多樣性，增強中國文化的吸引力，實現對外交流的比較優勢和邊疆區域全球化中的新型發展。

三、 依法治國對少數民族區域的公民社會的引導

法治社會的形成需要法治國家的公共意志的引導。依法治國對民族區域的公民社會建設有宣示性和指導性作用。

首先，中國是一個統一的多民族國家。“民族國家仍然是唯一得到國際承認的政治組織結構。”[3]（P122）中華民族是多民族有機整合的整體，國內各民族在政治、經濟和文化生活等方面，不可分割地緊密地聯系在一起，同時又各自維持各民族文化的相對獨特性，形成文化多樣性。多樣性文化并不意味著法律標準的多樣性，統一的國家以統一的法律標準引領社會和民族發展。中國以憲法規定每個公民對國家都負有平等的權利和義務，以“中華人民共和國的一切權力屬于人民”[1]（P40）來發揮各族人民當家作主參與國家公共事務的積極性。

其次，依法治國的法的公正性價值引導民族區域自治的理念。公民社會的建構能促進依法治國的“法”的公正性，促進社會的公正性，而公正是社會和諧的內核，所有的和而不同都被公正的法的規定的秩序有效地連接到一起，有利于對民族區域制定具有確定性和可操作性的法律條文，有利于把現實的社會問題納入法治軌道。建構民族區域的公民社會可以保障社會的自由、自主和自治，而這種公民社會以各種自發形成的合作性組織“構成了公民參與的網絡，促進了社會信任和合作，加強了公民的橫向聯系，有助于打破垂直和等級社會結構”。[13]推動民族區域公民社會形成，參與國家、社會公共事務，形成國家認同，實現民族團結共進。

最后，國家區域發展不平衡，民族區域的發展也不平衡，但公民社會發展趨勢同一。依法治國的統一的法律價值、秩序標準更好地保護了公民個體利益，整合全體公民的意愿和利益，不僅中國“各民族一律平等。”[1]（P40）而且“公民在法律面前一律平等。”[1]（P45）表明法律不承認特殊公民。為了保障一律平等，必然施行民族優惠政策，通過對少數民族的特殊權利的扶持、保護，并不在于制造另一種不平等，而是推動經濟、文化建設為少數民族創造一些實現權利平等的條件，也為其公民社會的建構提供新的契機。把優勢地區的經驗、措施、準則提供給民族區域是一種扶持，也是引導少數民族來推動法治社會、法治民族、法治政府、法治國家，監督政府依法治理，防止國家權力支配、控制社會，最終保護各民族區域公民的權益。因民族區域比較閉塞，自然形成獨特的生活傳統，而公民社會的形成有利于消解民族的閉塞、分歧，縮小經濟、文化差距。依法治國彌補了少數民族歷史上法律的缺乏，對防備、打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義有了共同法律界限和普遍的心理認同，通過妥善解決民族問題，維護和諧的民族關系也使中國的民族認同與國家認同得以實現。

綜上所述，公民社會隨著社會的變遷，其意蘊與運用也會有所改變。公民參與公共事務并接受共同的法律的約束，是社會成員的自身選擇，也是社會文明的象征。通過依法治國，推動當今中國公民社會歷史的進程，無法忽視民族區域的公民社會的發展。以憲法為核心的法治統一性與地方的差異性結合，保障民族團結，化解民族問題，牢固民族關系，凝聚社會力量。以自由社會、公民社會、法治社會三者的統一來實現對法律的制定、參與的社會化、多元化，以依法治國保障自由社會、和諧社會，引導公民知法、守法、用法、護法，實現民族區域的公民社會的發展，維系中華民族的共同繁榮。

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