生態稅收視角下深化我國燃油消費稅改革的思考

唐素梅

（安徽電子信息職業技術學院，安徽 蚌埠233030）

一、生態稅收視角下的燃油消費稅

（一）生態稅收

生態稅收是指將環境因素融入傳統模式的稅收體系中，納稅對象或者稅負承擔者為對環境有污染的行為或者產品。這一定義從某些程度賦予了稅收環境保護的職責，生態稅收體系從宏觀角度對地域經濟發展起到了杠桿調節作用，并從微觀稅目、稅率等方面保護了環境，增加了保護生態資源環境的專項資金收入。早在20世紀70年代初，世界經合組織（OECD）就提出了“污染者付費原則”：為了保證生態環境處于可控范圍，污染者應該承擔其政府對其污染行為的收費［1］（P175）。這一原則影響了很多國家對燃油消費稅征收目標的定位，通過稅收影響成品油的消費行為，一方面以減少尾氣排放，一方面以期促進綠色能源的使用，進而保護能源、呵護環境。國內學者計金標［2］（1999）較早探討了生態稅收理論基礎的問題，并將可持續發展引入生態稅收中，進一步擴展了燃油消費稅研究思路。其后，肖俊極等［3］（2012）基于生態稅收理論對消費稅和燃油稅進行了對比，提出消費稅能夠促進新能源的使用，燃油稅可以有效地抑制能源消耗。而龔輝文［4］（2015）通過對稅率調整的研究，發現近年來國內燃油消費稅的改革正日益凸顯生態稅收理念，對燃油消費稅稅率的調整按照對環境的影響程度來確定。劉晏［5］（2013）則在全面分析燃油消費稅改革后不同利益群體的變化基礎上，提出燃油消費稅的進一步改革應依據生態稅收理論，并就如何完善燃油稅功能，進一步發展了生態稅收理論。

（二）燃油消費稅的“雙重紅利”

英國經濟學家庇古在《福利經濟學》一書中提出，政府應當從宏觀稅收角度治理污染行為［6］。在此之后，環境稅收方面的思想逐步發展，20世紀80年代“雙重紅利”思想形成并被深入研究，其思想的主要內容為關于環境的生態稅收在嚴格的假設條件下具有改善生態環境和推動經濟發展的雙重效用。燃油消費稅由于其稅種自身特性，是典型的具有雙重紅利性質的稅種，特別是在我國現處的新常態經濟形勢下，燃油消費稅價格的調整與稅種的深化改革都具有一定的意義。劉建徽等［7］（2015）通過對西方國家改革環境稅中燃油稅的研究，提出要合理設定稅制要素，從而為獲取“雙重紅利”效應創造條件。而陳豹等［8］（2013）認為中國在進行燃油消費稅改革時，短期內應以達到“雙重紅利”中的綠色紅利為目標。劉曄等［9］（2010）通過對“雙重紅利”假說的評述，也認為燃油消費稅的改革將有利于我國經濟的長期可持續發展。李晶［10］（2014）的研究則強調，燃油消費稅的改革需要與增值稅改革相聯動，并應創新燃油消費稅的計征方式與稅率。

二、我國燃油消費稅實施的現實背景與所引發的問題

2009年，我國開始實施燃油稅費改革，通過逐步厘清稅費關系，規范了交通行業的稅費制度，并分步制定了合理的成品油價格聯動機制。但在現實執行過程中，隨著社會環境的不斷變化，節能減排、保護環境與經濟發展的雙重紅利目標能否實現，還需要根據實際情況正視并解決所出現的各種問題。

（一）燃油消費稅征收的新常態背景

1、汽車保有量增加迅猛。隨著前些年我國經濟的高速發展及國家政策偏倚，汽車市場自2008年起一直紅火，我國已超越美國成為世界第一的汽車銷售大國。根據公安部統計，2014年我國汽車保有量達到1．54億輛，保有量和新注冊量均達到了歷史最高水平，私家車總量達到了1．05億輛［11］，全國范圍內每百戶家庭擁有私家車比例為25%，北京百戶家庭擁有私家車比例為63%，廣州、成都等大城市每百戶家庭擁有私家車也超過40輛［11］。汽車保有量的屢創新高凸顯我國居民生活水平的不斷提高，但接踵而來的卻是城市的極度擁堵以及尾氣排放產生一氧化碳和氮氧化物排放量急劇上升，不僅擾亂了城市的正常氣候環境，導致霧霾嚴重、PM2．5異常，而且還誘發了暖冬、干旱、洪水等極端自然災害的發生。這一系列的連鎖反應使得我國人民的身體健康和生活環境改善，以及經濟的可持續發展都面臨著嚴峻的挑戰。

2、不斷波動的國際油價。隨著汽車保有量的迅猛增加，我國的石油需求量日益增加。根據2015年發布的《國內外油氣行業發展報告》顯示，2014年我國石油凈進口量為3．08億噸，比上年增加5．7%，石油對外依存度達到59．5%，再創歷史新高［12］。不斷上升的石油需求以及較高的對外依存度，使我國石油行業以及消費者都對油價十分關注。自2009年燃油消費稅改革以來，國際成品油價格一直不斷提高，為了減輕居民的行車成本，燃油消費稅一直未調整，稅收本應發揮的杠桿作用效果也并未體現出來。隨著2014年國際政治經濟形勢的變化，國際成品油價格迎來連續“十三跌”，燃油消費稅在此時應該發揮起機動靈活的杠桿作用。

3、新能源技術的不斷發展。為了減少對石油進口的依存度，也為了進一步實現經濟可持續發展戰略，世界各國都在積極致力于研究新能源以替代石油消耗品。2014年，國內各大汽車廠商都陸續推出自己的新能源汽車進入民用市場，以特斯拉、北汽、比亞迪為代表的數款電動車已逐步被消費者接受，各地政府也對新能源電動汽車進行高額補貼和高比例上牌率以鼓勵其發展，燃油消費稅在此時也應該發揮一定的能動作用，調節人們對石油資源的依賴，鼓勵消費者使用清潔能源。

（二）現行燃油消費稅引發的問題

1、征稅成本提高。燃油消費稅自2009年到2014年11月一直未提高，但在2014年12月到2015年1月的“三級跳”之后，燃油消費稅的征管成本也隨之上升。我國成品油加油點成千上萬，在城市內每1 km左右就會有1個“兩桶油”的國有加油站或私人加油站，在1個月內3次上調燃油消費稅，每次上調的間隔都較短，對于稅務征管人員來說保證1個月內各個銷售點的銷售數據精確無誤，需要投入更多的人力財力的保障。另外，對于農林牧漁行業的燃油消費稅補貼返還，也需要更多的征管力量以保證補貼全額、及時到達被補貼對象手中。

2、稅收負擔增加。隨著國際油價的連續跌落和國內燃油消費稅的“三級跳”，占機動車比例95%的私家車的稅收負擔提高。以2015年2月3日北京中石化93號汽油價格為例，當日價格為5．62元／升，除去上游加工、運輸環節的成本，在銷售環節消費者稅收負擔包括以下3個方面：首先，我國成品油需要繳納增值稅，93號汽油的含稅價為5．62元［13］，其每升需要繳納的增值稅稅額為0．82元［5．62×17%／（1＋17%）＝0．82］，則增值稅占其每升價格的比例為14．6%［0．82／5．62］；其次，根據財政部2015年1月12日通知，汽油每升燃油消費稅提升到1．52元，則燃油消費稅占其每升價格比例為27%［1．52／5．62］；最后，對于已經繳納的增值稅和消費稅，以及繳納城市維護建設稅和教育費附加（分別為7%和3%）［14］，因此二者需繳納0．234元，則城市維護建設稅和教育費附加占其每升價格比例為4．16%［0．234／5．62］。綜上所得，增值稅＋燃油消費稅＋城建費教育費附加＝0．82＋1．52＋0．234＝2．574元，占汽油每升價格的比例為45．8%，與汽油8元時代近30%的稅收負擔來相比，消費者所承擔的實際稅收負擔的比例上升不少。

3、交通運輸部門事權與財權的不對稱。我國開征燃油消費稅的目的是取代公路養路費，是“費改稅”的重要改革之一。燃油消費稅明確了對資源環境的保護，促進了稅收公平。由于我國的公路、鐵路等都具有準公共物品的性質，決定其無法完全交由市場進行配置，各級政府是各自管轄內公路的主要出資人和管理人。在進行燃油消費稅改革之后，實行中央與地方共享稅模式，燃油消費稅先由中央統一收齊，再通過專項轉移支付形式進行分配，但實際執行過程中，國庫集中支付的效率會由于程序問題而降低，導致地方政府在實際資金運用時會入不敷出，造成事權與財權的不對稱現象出現。同時，中央資金的使用也需要更加透明化，按照2014年我國成品油的使用量估算，3次上調燃油消費稅，國家財政將增收1500億元，如何透明、高效地“取之于民、用之于民”并保護生態資源環境，是需進一步深化改革的重要內容。另外，稅收法定原則如何適應油價聯動機制也是值得關注的重要問題。稅收法定原則一直是我國財稅體制改革所追求的基本方向［15］。財政部和國家稅務總局在燃油消費稅3次上調之際聲稱，燃油消費稅上調或下調是在《消費稅法》允許的范圍之內的，對于穩定油價與市場也具有促進作用，但很多學者還是質疑此行為是否依法行政。此矛盾的核心在于，應該如何建立稅收法定原則以適應油價聯動機制。

三、日韓在發展生態經濟中的燃油消費稅改革經驗

日本和韓國在地理位置上與中國相近，在經濟發展進程上快于中國，因此借鑒鄰國的燃油消費稅改革經驗，有利于我國深化燃油消費稅改革，發展生態經濟。

（一）燃油消費稅收入專款專用

20世紀50年代，《日本地方道路稅法》就規定燃油消費稅收入必須專款專用，只能用于道路的維護。韓國也通過類似法律，規范燃油消費稅收入用途，保證其透明度。兩國都是通過中央與地方共享稅模式進行稅收收入分配，一半是地方政府用來地方公路維護，一半是中央政府用來國家道路維護［16］。

（二）減免稅項目較全

為了保護環境，兩國的燃油消費稅征稅對象主要都是民用機動車，對于非車用燃油（化肥制造、醫藥、航空業等）設計了一系列的減免規定。為有效防止因成品油價格上漲形成的國內通脹現象的發生，兩國都在公共交通行業實行較低的稅率，鼓勵公共交通業的穩定發展，提倡出行使用公共交通工具，以保護環境、節約資源。

（三）合理有效的差別稅率

兩國都根據不同用途，制定了煤油、柴油、汽油的差別稅率。對工農業生產中使用的柴油和日常生活中使用的煤油，實行較低稅率，保障生產生活的有序進行，而對私人汽車則征收較高的汽油燃油消費稅，提高其出行成本，以期遏制私人交通工具的規模。

（四）消費稅“組合拳”式樣繁多

韓國政府通過交通能源環境稅對柴油、汽油、煤油等征稅，日本政府在汽油上不僅要征收消費稅，還要征收地方道路稅。兩國對于成品油開征的稅種目的，都緊緊圍繞生態經濟發展的目標。

概而言之，日本和韓國在其國內所實行的燃油消費稅制度都是高稅負的方法，其稅收占成品油每升的比例在50%～60%之間。較高的成品油使用成本，長期來看，促使了國內經濟的發展方向轉向集約型，也減輕了對進口成品油的依賴，降低了束縛度，逐步形成了低能耗的經濟發展模式，同時還加速了本國新能源產業的開發，從而收獲了經濟增長與資源保護的雙重紅利。

四、深化我國燃油消費稅改革的生態路徑

（一）采用差別稅率及靈活的稅收優惠政策

燃油消費稅的稅率改革要緊緊把握生態稅收的理論基礎，對各種燃油應按照其化學成分、環境污染程度、稀缺程度等實行差別稅率，從而實現從源頭對污染品進行有效控制的目標。即對工農業生產中使用的柴油和日常生活中使用的煤油要制定較低稅率，以保障生產、生活的有序進行，而對于使用私人交通工具的汽車征收較高的汽油燃油消費稅，提高其出行成本，遏制私人交通工具的規模。采用差別稅率和靈活的稅收優惠的出發點都是保護環境、減少資源的使用，但是另一方面也會造成社會福利的損失，影響鋼鐵、化工等行業的發展。因此，在采用差別稅率和靈活的稅收優惠時需要進行深度的分析與探討，要在保證環境改善的前提下對經濟的發展起促進作用，同時盡量保持能源行業的穩定發展。

（二）進一步促進地方政府財權與事權的統一

即明確中央政府與地方政府在國家交通運輸行業上的職責分工范圍，對于各自在道路建設、養護、管理上的責任進行細化，并將每年的燃油消費稅收入進行明細公開，收支透明。這樣不僅能夠提高了各級政府的行政效率與質量，還能加強公民對政府依法行政的合理監督。而燃油消費稅改革正是更好統一地方政府財權與事權的良好契機，當然，在進行具體改革時應把大數據的思維充分融入其中，建立透明的燃油消費稅公開機制，細化政府職能，推動財稅科學化管理的進程。

（三）征收方式多元化，完善環境稅制

即依靠發達的計算機網絡與大數據技術，完整、精確地獲取征管單位相應的數據，并及時對獲得的數據進行統計整合與深化分析。這對于降低征管成本、提高征管效率將有很大的幫助。此外，要在征管多元化的過程中逐步建立起涉稅信息共享的機制，以共通涉稅信息，同時，還應該對燃油消費涉稅各環節數據予以統計分析，找出隱藏在其背后的內源性問題，從而為科學決策提供參考。總之，燃油消費稅在今后的深化改革中，應逐步劃入環境稅體系，使得以污染品為代表的環境稅形成完整的體系，進而有助于國家宏觀戰略的執行。

（四）強化稅收法定原則的程序性

應理順稅收法律與稅收行政法規之間的關系，建構起科學、協調的稅收法律法規體系。稅收法定原則并不意味著今后不能再進行授權立法，只是要求這些授權應在法治框架下針對具體事項，且限定明確的范圍與要求，而不能是模糊寬泛的“空白授權”［17］。稅收法定原則也不意味著絕對排斥稅收行政法規等其他法律淵源，國務院仍可以根據授權或為了執行法律而制定稅收行政法規，財稅主管部門也可以根據法律法規出臺具體的解釋與執行細則［17］。但政府相關部門在制定、出臺政策的時候，應嚴格按照法定程序進行。人大常委會及其執行機構對于類似國際油價頻繁變動的現象，也應充分發揮靈活性，安排相關專業人員及時、準確地為稅率等內容的法定調整進行高效審議，確保每次稅率的上調與下降都合法合規。

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