一體化：城鎮化背景下義務教育的均衡發展

秦 青，李朝暉，吳 玲

（安徽師范大學教育科學學院，安徽 蕪湖241000）

城鎮化是社會經濟發展的必然產物。城鎮化不僅意味著生活的改變，也意味著社會的全方位變革。伴隨著經濟飛速發展，我國城鎮化進程加快，2000～2010年，我國的城鎮化水平從36．2%提升到49．5%，并且有不斷加快的趨勢。城鎮化有豐富的內涵，其中最重要的是人的城鎮化［1］。人的城鎮化需要以教育為依托，并且以基礎性的義務教育為重點。義務教育是適齡兒童必須接受、國家社會家庭必須予以保證的基本國民教育。新修訂的《義務教育法》明確“國家將義務教育全面納入財政收入保障范圍”予以保障，我國義務教育取得了令人矚目的進步。但是，仍有一些問題值得我們注意，尤其是在城鄉教育均衡發展上的問題還十分突出。如城市人口過密化鄉村人口過疏化，城鄉義務教育中師資力量過于懸殊，城鄉的財政投入差距過大等。對此，我們要積極回應，尋求有效對策。

一、城鎮化的實質及其廣泛影響

城鎮在鄉村中脫穎而出，古已有之，而近現代意義上的城鎮化，則是一個新的命題。什么是城鎮化？城鎮化是近現代“工業革命”的產物，它指的是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程［2］，表現為農村人口向城鎮人口轉化及城鎮不斷發展完善的過程。城鎮化包含3個方面的特質：一是農村地域向城市地域轉化的過程，即空間意義上的城鎮化；二是三大產業的人口不斷調整，農業人口向非農業人口轉化的過程，即產業結構上的工業化、服務化；三是鄉村生產方式向城市生產方式轉化的過程，即變化趨勢上的非農化［3］。

中國作為世界上的四大文明古國之一，但是城鎮化的歷史卻很短。在封建社會中，由于受到社會經濟和政治的束縛，古代中國的城鎮化，不能稱之為近現代意義上的城鎮化。識者周知，自第一次工業革命之后，英國成為世界上第一個開始城鎮化的國家。1840年，鴉片戰爭爆發，西方列強憑借著工業化帶來的力量，打開了中國的大門。伴隨著大量廉價產品和資本的入侵，中國的封建社會慢慢解體，從而為近代資本主義生產方式的轉型帶來一絲曙光。這一時期，中國的城鎮化水平不高，程度很低，城鎮化大大低于世界水平。1949年，新中國成立，中國的城鎮化水平，由于受到自然、經濟、政治等各種因素的影響，出現了波動式的增長。20世紀50年代曾經有過突飛猛進的發展，后來由于“天災人禍”而一落千丈。甚至出現城市知識青年“上山下鄉”等反城鎮化的傾向。

1978年，中國改革開放之后，由于經濟體制的改革，促使城鎮化水平快速發展，中國的城鎮化水平，出現了新的契機。進入新世紀，隨著全面建設社會主義市場經濟體系，中國新一輪的經濟發展，中國城鎮化的步伐進入了新的飛速發展時期［4］。所有這些，都已經并且正在給包括教育在內的社會各個領域，帶來了前所未有的廣泛而深刻的影響。其中重要一點，就是在城鎮化背景下，城鄉的差距正在不斷擴大。

二、直面城鎮化背景下義務教育均衡發展的問題

城鎮化不僅意味著生活的改變，也意味著社會的全方位變革。21世紀，一個嶄新的新紀元，中國特色城鎮化發展更為快速、全面。同樣，這也將使義務教育的均衡發展面臨新的巨大的挑戰，這種挑戰體現各個層面。直面這些問題，是實現城鎮化背景下義務教育的均衡發展的前提。

（一）城鄉義務教育在生源和質量上差距過大

未來的20年，是中國城鎮化高速發展的關鍵時期。大量的農村人口將涌入城市，大部分具有良好勞動力的村民紛紛離開了自己的家鄉，遠赴城市，農村只留下“386199”部隊，即不具有良好勞動力的婦女、孩子和老人。與此相伴隨的，也有大量的農村孩子隨父母進入城市。

孩子進入城市生活，必然需要面對教育問題。由于義務教育具有普遍性和強制性的性質，適齡兒童必須進入中小學就讀，從而城市中義務教育階段的學生數量必然大量增多，“教育密度”必然過大。這時候，農村義務教育學校中的學生主要是不能隨父母的“留守兒童”，留守兒童在親友主要是祖輩的照顧下成長。對于留守兒童的教育，祖輩們常常無能力去指導他們。與此相關，教師們在選擇自己就業區域時，更傾向于選擇城鎮，往往“孔雀東南飛”。

于是，隨著城鎮化的高速發展，農村義務教育中的學生數量不斷減少，就連學生起碼的教育質量也得不到保證，加大了城鄉義務教育發展的差距。

（二）城鄉義務教育在師資力量上過于懸殊

教師永遠是帶有主導性的教育資源。師資力量在城鄉區域的合理分配，是實現教育公平的重要保障——教師資源的合理配置既是義務教育的本質要求，也是普及義務教育的前提條件［4］。近年來，隨著我國普及義務教育任務——“普九”目標的已經基本完成，義務教育成為全國適齡兒童的普遍性行為。在國外有3種教育公平的代表觀點，分別是教育起點均等論、教育過程均等論、教育結果均等論。其中的教育過程均等論是指教育條件的均等，讓每個兒童有機會受同樣的教育［5］。

兒童是民族的希望，義務教育的均衡發展是促進教育公平的重要前提，是提高國民整體素質的重要保障。但是，在教育過程公平中城鄉師資力量的合理分配，卻沒有得到足夠關注，而教師們的擇業區域明顯傾向城鎮。為什么教師們不愿意選擇農村進行教學，而去選擇競爭壓力大的城市進行就業呢？一方面，城鎮自身具備的生活便捷性，農村生活條件艱苦，教師在農村就業初期，往往會有一系列不適應；另一方面，總體來說，農村教師在社會地位和福利待遇方面比城鎮教師低。潛質性師資在擇業時大多選擇城鎮，而在工作后有機會選調時，有能力的教師，也會通過各種方式向城鎮流動，造成了城鄉義務教育中師資力量懸殊較大。顯然，在城鎮化背景下，若要實現義務教育的均衡發展，必須重視城鄉義務教育師資力量的合理分配。

（三）城鄉義務教育在財政投入上差距過大

2006年新修訂的《義務教育法》規定，“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和各級人民政府依照本法規定予以保障”。從2007年開始，我國在農村實現全面的免費義務教育。到如今，城鄉已經完全實行義務教育。但是，目前由于經濟社會發展的不平衡和我國財政體制的制約，處于城鎮化快速發展階段的我國義務教育，仍存在一些都有普遍性的問題。

1、農村在走向城鎮化過程中，義務教育的財政投入沒有及時得到調整。城鎮中，教育不僅僅關注學生們的教育發展，并且更加注重學生們的身體健康素質，努力做到“身體好，學習好”。而農村學校在各方面，都存在差距。顯然，在城鎮化背景下，農村的教育財政投入，不僅要考慮到學生的學習條件，還應該從多方面綜合考慮，為義務教育的發展做好基礎。

2、農村在走向城鎮化的過程中，對義務教育之前的學前教育支出比重太少。在城鎮中，學前教育發展的較為完善，而在農村中，學前教育發展較為滯后。學前教育作為義務教育的起點，這就導致了在義務教育階段，城鄉兒童的教育起點不同，進而導致了小學教育的“起點”不公平現象。

3、農村人口在城鎮化的過程中，并沒有享受到真正的教育公平。在城鎮化快速發展的背景下，大量的農村人口轉移到城市，他們對鄉村的教育資源需要也轉移到城市，但是城市的教育資源相對緊缺，這樣就無法兼顧轉移而來的鄉村人口的教育，這就再次導致了“上學難”的問題。

三、以城鄉一體化理念推進義務教育均衡發展

義務教育是適齡兒童必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的基本國民教育。而城鎮化，關鍵在于人的城鎮化，實現“以人為本”。而義務教育的均衡發展，也應該著眼于青少年的全面發展，促進學生綜合素質的提高。這意味著，城鄉義務教育均衡發展，不僅是我國社會主義制度的基本要求，也是義務教育的靈魂所在。顯然，義務教育階段出現城鄉學生人口數量和學習質量差距過大，城鄉義務教育中師資力量懸殊較大，城鄉的教育財政投入差距過大等問題，是我國教育現代化道路上必須解決的課題。筆者認為，實現義務教育均衡發展，要有新的理念作指導，切實尋求有效的對策。也就是說，推進義務教育均衡發展要堅持統籌兼顧，從3個層面同時著力：政府加大法制保證力度，進而提高農村學生學習質量；以名牌師范學校為核心組建教育集團，擴大農村義務教育優質師資隊伍；增加農村義務教育財政投入，提高教育投資效益。

（一）政府加大法制保證力度，提高農村學生學習質量

義務教育的有效推進，政府有著不可推卸的責任。在城鎮化背景下，義務教育的均衡發展同樣首先必須要落實政府的責任。促進義務教育的均衡發展，應當成為教育政策的重要取向。2006年新修訂的《義務教育法》第6條規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應該合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”第22條規定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。”這個規定，明確界定了地方政府促進義務教育均衡發展的法定責任［6］。

制度具有規范性和強制性，政策具有方向性和指導性。政府為了實現義務教育的均衡發展，需要積極制定相關制度和政策。但是，在實施過程中，并不是所有的制度與政策都能夠保證貫徹實施。政府需要加大制度和政策的保證實施力度。

那么，如何保證義務教育均衡發展制度與政策的有效貫徹實施，進而縮小城鄉學生學習質量差距呢？

首先，搭建交互平臺，實現資源共享。在城鎮化背景下，農村向城鎮的轉變過程中，關鍵是實現人的城鎮化。人的城鎮化要依托于義務教育，城鎮化的良好實現必須要實現義務教育的均衡發展。在這樣的一個轉變過程中，如何盡快實現義務教育的均衡發展？通過教育手段的創新，通過搭建教育信息資源平臺，為農村義務教育提供更多的優秀課件、教研成果等等。例如現在教學界出現的慕課教學、翻轉課堂、在線課堂都可以通過搭建的交互平臺使農村學校共享優質教學資源。通過建立“城鄉教育一體化”使城鎮學校與農村學校建立固定持久的聯系合作，從而實現城鄉學校之間的“理念共享，資源共享，方法共享，成果共享”［6］。

其次，創立互換機制，鼓勵教師流動。在城鎮義務教育中，有規模有制度的教研制度已經確定，甚至大部分中小學設立“名師工作室”，實現校內校外的優質資源共享。城鎮的義務教育學校擁有大量的優質教師資源，政府可以實現優秀校長和教師在城鄉義務教育學校中進行交流與流動。鼓勵高校畢業生和其他優秀人才到農村的中小學任教，城鎮教師在職稱評定和晉職時，應當規定具有在農村學校、城市薄弱學校任教的經歷。

再次，完善監督與評估機制。教育行政部門要建立和完善義務教育均衡發展的監督與評估機制，定期對管轄區內的義務教育學校間的差距進行監測和分析。逐步建立規范化、科學化和制度化的義務教育的監測評估體系和教學指導體系，不斷提高義務教育階段的教育質量，實現城鄉義務教育的均衡發展。

（二）以品牌學校為核心組建教育集團，擴大農村優質師資資源

俗話說，“山不在高，有仙則名；水不在深，有龍則靈”。20世紀后期，人類進入大競爭時代，“質量與效益”成為現時代各類組織的主題。由此，內涵發展、品牌塑造與“連鎖經營”成為大競爭時代各類組織的戰略選擇。教育同樣要順應社會需求，努力提高質量，滿足人民日益增長的優質教育需要。這就關涉到學校品牌的塑造與品牌學校的運作。在學校品牌的塑造與品牌學校的運作中，教師品牌、課程品牌和管理品牌（校長品牌）是其中的基本方面。

教育大計，教師為本。一流的教育，需要一流的教師。教師因素永遠是教育改革發展的核心因素。對于學校教育來說，教師是辦學的依靠，師資水平及特色對學校品牌塑造舉足輕重。教師培養質量的提高，可以提高教師整體的素質，提高教育教學的水平。學校在品牌塑造過程中，要首先注重對品牌師資的開發利用，打造“教師成長文化”——塑造素質優良、結構合理、風格獨特、富有創新精神的有廣泛影響的品牌教師［7］。

如何改變師資力量不均衡現象呢？這可以追溯到教師的培養，如何提高培養高質量的中小學教師，實質是擴大優質教育資源的問題。筆者認為，可以通過以名牌學校為核心，組建教育集團來解決。這里以名牌師范學校為例說明。我國的名牌師范大學，在師范教育中有著不可逾越的優勢。師范大學在我國設置歷史最為悠久，主要是培養各類師資的高校——也是最接近教育制度本質的大學。名牌學校可形成一股合力，為師資水平較低的學校提供有效可靠的方案與建議，共同提高未來教師的質量，進而提高所教學生的質量。這意味著，從根本上改善教師的培養狀況，大幅度提高教師的教育教學能力，極大地擴大優質教育的資源。政府對優質師資進行分配時，應傾向于擴大農村義務教育優質師資隊伍，減小城鄉義務教育師資力量的差距。

（三）增加農村教育投入，提高義務教育的投資效益

“巧婦難為無米之炊”。解決城鎮化背景下義務教育的均衡問題，需要加大對農村義務教育的財政投入。

2012年，我國的教育財政投入占國內生產總值（GDP）的比例，終于達到4%。這是各方面經過數十年努力的結果，但與同類發展水平的平均水平還有一些差距。今后，如何在2012年投入的基礎之上，還要不斷加大教育財政的投入，保證每年有合理的增長，是當前和今后相當長一個時期的經常性任務［8］。

在增加農村義務教育財政投入總量的基礎上，也要加強對經費的管理，把有限的教育經費用在最需要的地方，讓有限的經費發揮最大的作用。

第一，明確政府在教育投入的主體地位和骨干作用。在城鎮化背景之下，中央政府以及地方政府對農村在城鎮化過程中的義務教育均衡問題綜合考慮，在宏觀上予以把握，及時調整教育財政政策，以適應當時當地的教育發展。

第二，在義務教育經費分配上，堅持“公平優先”原則。貫徹機會均等原則，合理布局結構，確保人人有學上；在已經普及九年義務教育的地方，應努力提高義務教育的水平，確保有好學上［8］。

第三，“瞻前顧后”，促進農村基礎教育的各階段協調發展。例如，為了提高義務教育的均衡水平，政府應當注意對農村學前教育和高中教育進行“傾斜性”投入，保證農村義務教育的起點公平和結果公平。

第四，自上而下與自下而上相結合，充分調動城鄉教育兩個積極性。引導在城市中的教育資源，在一定財政支撐的基礎上，與不發達的農村地區“結對子”，進行城鄉義務教育大協作，保證均衡發展的農村義務教育“持續發展”。

［1］周曄．城鎮化背景下的農村教育新探［J］．河北師范大學學報，2013（7）：17-21．

［2］姜愛林．論城鎮化的基本含義及其特征［J］．大理學院學報，2003（6）：26-31．

［3］楊風，陶斯文．中國城鎮化發展的歷程、特點與趨勢［J］．蘭州學刊，2013（6）：75-78．

［4］畢正宇．論教師資源合理分配與義務教育發展之關系［J］．天中學刊，2004（9）：95-97．

［5］姜文格．實現義務教育均衡發展的現實路徑［J］．基礎教育論壇，2011（1）：75-77．

［6］汪明．推進義務教育均衡發展的政策選擇［J］．天津教育，2007（9）：1-2．

［7］葛金國，吳玲．教師文化通論［M］．合肥：安徽大學出版社，2012．

［8］賀燕麗，劉玉愛．改革教育財政體制義務教育均衡發展的關鍵［J］．陜西教育學院學報，2003（1）：6-10．