以新型城鎮化推進減貧研究：一個文獻綜述

張立群 陳宇宙

（湖南文理學院思想政治理論課教學科研部 湖南 常德 415000）

我國經濟社會已經進入工業化、城鎮化快速發展的中期階段。黨的十八大報告指出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”明確了以城鎮化為重點“解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”。[1]《“十二五”規劃綱要》提出要“統籌城鄉發展，積極穩妥地推進城鎮化”。[2]近年來，中央高層決策者的聲音，如“擴大內需的最大潛力在于城鎮化”，“ 新型城鎮化是以人為核心的城鎮化”，[3]強調了新型城鎮化的重要性和核心內容。十八屆三中全會后，中央召開推進新型城鎮化專門會議，出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》[4]。2014 年全國兩會政府工作報告明確提出“堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。[5]“十三五規劃綱要”也將對新型城鎮化進行深度布局。在此重大決策背景以及當前國內和國際環境下，中國龐大的連片特困地區和貧困人口，能否在推進新型城鎮化的戰略進程中實現減貧、脫貧目標，朝著全面建成小康社會、邁向共同富裕的目標前進，成為亟待解決的重大現實問題。本文以新型城鎮化為背景，根據理論研究和國內外減貧發展實踐，分析城鎮化與減貧的內在關聯，對以新型城鎮化推進減貧的路徑進行歸納、分析和總結，以明確新型城鎮化推進減貧的主要內容及思路。

一、城鎮化與減貧的內在關聯

城鎮化作為我國現代化建設的重要歷史任務，是我國經濟平穩較快增長、實現經濟結構轉型、推動社會發展的重大戰略選擇。不僅是擴大內需的最大潛力，還是推進經濟持續健康發展的強大引擎，這在學術界已是基本共識。那么，城鎮化能否成為推進我國實現減貧、脫貧目標的重要途徑？換言之，城鎮化的推進能否有效減少貧困，進而實現脫貧目標、走向共同富裕？這涉及城鎮化與減貧間的關系問題，需從三個層面深入探析。

1.城鎮化的過程，實質上是經濟社會發展的客觀要求和必然趨勢，客觀上能有效推進減貧

較早研究城市化的西方學者，對于城市化的過程有深入的探討和研究。城市空間增長理論認為，在工業布局的技術因素影響下，最高的經濟效益是通過最大限度的空間集中而獲得，其結果是：工業由農村疏散布局方式集中到農村中心，隨后，人口、建筑等要素在農村快速發展，城鎮得以形成。當經濟發展一定程度，原已積聚的資金和技術力量開始尋求更高發展機會，于是出現由增長點向周邊地區的擴散，帶動周邊經濟發展。增長極理論、“點—軸”漸進擴散理論等，對區域空間經濟聚集擴散進行了大量研究，論述了城鎮化對經濟社會發展的重要作用。雖然城鎮的形成具有自然發育的特點，但值得重視的是，城鎮化在推進經濟社會發展的同時，也意味著該地區居民收入的增加和財富的增長，減貧成為城鎮化的“隱喻”目標。其內在邏輯是：社會生產力發展→工業發展（內在要求需要聚集）→聚集某地→形成規模需供給服務→開始形成區別于村莊具有特殊功能的城鎮→帶動當地農村的發展→居民財富增加實現減貧。我國一些專家學者充分認識到了這一點，厲以寧論述了城鎮化與減貧、脫貧之間的關系[6]；陳錫文指出城鎮化的快速推進為農村人口的大規模轉移提供了就業、居住等方面的必要條件[7]；莊巨忠強調中國通過城鎮化把農村勞動力轉移到制造業等行業直接推動了貧困率的下降[8]；徐勇認為城鎮化進一步推動了三農問題的解決，城鎮化能富農[9]；左鵬飛等認為，城鎮化發展對農民增收具有重要意義[10]；李紅梅認為城鎮化能減少農民、轉化農民、富裕農民和提升農民，是解決“三農”困境的必由之路[11]；向春玲認為，城鎮化促進農村勞動力向城市轉移，可以增加農民的收入[12]。誠然，城鎮化的發育需要優良的自然稟賦結構、區域位置，還需工業技術的進步和發展。那么在本身固有條件不具備的地域，城鎮化自然發育十分困難，或者非常遲緩，這能否說明城鎮化與減貧毫無關聯？總體來看，城鎮化發育較早或者已發育成型的城鎮化，對減貧具有重要作用。

2.城鎮化進程中，發展中國家的基本國情決定了城鎮與農村將長期并存，減貧是一個復雜的過程

應當看到，聚集擴散理論在分析城鎮形成的過程中產生的經濟效應十分明顯。但是，沒有暢通的流通渠道，資金、技術、信息無法輸入，而人口、產業等也無法聚集，城鎮化進程必然受阻，聚集擴散經濟減退，而不經濟產生，減貧不但無以推進，還有可能增加相對貧困，在發展中國家，這種表現尤為突出。阿瑟·劉易斯在1954 年發表《勞動無限供給條件下的經濟發展》，首次指出了二元結構的困境。劉易斯認為，發展中國家的經濟結構可以概括為落后的農業部門與現代化的工業部門同時并存。城鎮和鄉村以固化的方式存在，城鄉之間因為客觀和主觀原因被隔離，城鎮對農村的擴散效應在一定時期受到限制，農村長期貧困是客觀現實。而雙重二元經濟結構理論認為，舊有的城鄉二元經濟結構已逐步轉向城鄉之間、城市內部和農村內部的雙重二元結構，即位于農村地域上的農村工業部門和農業部門，以及位于城市地域上的城市傳統工業區和城市新型經濟區。由此構成了城鄉雙重二元矛盾，使以往的城鄉矛盾更趨復雜，減貧受到限制①。我國自建國以來形成的城鄉二元結構，使城市與農村隔離，體制上的分離使城鄉差別拉大。盡管近幾年來我國提出統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的戰略決策，但“二元”結構產生的影響將在一定時期客觀存在，由此產生的相對貧困問題、農村邊緣化問題，以及新的貧困問題，成為我國的客觀現實。雖然我國根據經濟社會發展的速度，不斷提升了貧困線標準，但貧困問題依然突出，14 個連片特困地區成為全面建成小康社會、區域一體化進程中難啃的“硬骨頭”，減貧成為一個復雜和長期的過程。

3.要實現以城鎮化推進減貧的目標，必須有效規避城鎮化“陷阱”，新型城鎮化成為推進減貧并最終實現脫貧的戰略選擇

如上所述，城鎮化對推進減貧具有一定效用，但也存在局限。造成這種“雙重效應”的主要原因與我國經濟社會發展總體水平不高有關，也與城鄉隔離的“二元”體制有關。應當重視的是，我國正在逐漸消解“二元”體制帶來的不利影響，在國家統籌城鄉頂層設計政策環境下，總體來看，一方面，城鎮化推動了中國經濟保持平穩較快增長的同時，減貧事業融入了中國經濟社會發展的整體戰略布局中；另一方面，城鎮化是區域發展的重要引擎，有利于發揮貧困落后地區的后發優勢，形成區域發展帶動扶貧開發的有利格局，使區域良性互動、協調發展，解決生存性、發展性貧困問題。再一方面，城鎮化在解決三農問題的過程中將發揮重要作用，必須在實踐中加以堅持并持續健康推進。但應當看到，體制影響產生的城鎮化問題，其負面影響最突出的表現就是“城鎮化陷阱”。城鎮化雖能推動經濟社會實現快速發展，但也能導致貧富差距、城鄉差距拉大、環境污染等問題。馮奎認為，在減輕貧困方面，城鎮化無疑是最為重要的措施，當然也不能忽視，城鎮化也可能會加重部分人群之間的貧困對比[13]；楊衛指出城鎮化確實給農民帶來了利益，但目前的城鎮化是自上而下推動的，速度過快，質量與內涵有待改進；城鎮化中的土地賬目混亂，耕地暗減，有可能會危及糧食安全[14]；張偉賓等認為，城市化帶來大規模人口遷移，人口流動對貧困問題是把“雙刃劍”：一方面有助于減緩農村貧困；另一方面又會帶來新的貧困問題。新貧困人群將隨城市化進程逐漸增加，甚至成為貧困問題的主要方面[15]；何蓉認為，對于發展中的國家和地區來說，城市化或者超大城市的建成，經常使得城市的不平等、貧困和貧民窟等問題更加突出，完成從鄉村到城市的平穩轉換成為一個重要課題[16]。在此客觀條件下，新型城鎮化以克服傳統城鎮化的弊端而提出，成為新時期、新階段有效推進我國城鄉協調發展、解決貧困問題的重要戰略選擇。

二、以新型城鎮化推進減貧的戰略意義及價值

傳統城鎮化的優勢和弊端非常明顯，以新型城鎮化推進減貧成為必然選擇。新型城鎮化的內涵和主要特征是當前學術界討論的熱點，中國金融40 人論壇課題組認為，“新型城鎮化的‘新’就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的宜居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，完成農民到市民的轉變，而不僅僅是城鎮建設。”[17]部分專家學者認為，新型城鎮化應堅持人口、資源、環境協調發展，城鄉協調發展，城鎮化和產業協調發展，并強調包容性發展、人的城鎮化②。中國科學院《中國新型城市化課題組》2009 年發布的《中國新型城市化報告》，比較了傳統城市化和新型城市化的特征，值得重視的是，該項研究成果在城市化的核心標志、動力機制、社會效應、關注重點、演變趨勢、地域聯系、生產方式、發展戰略等方面，都不同程度強調了新型城鎮化的核心在于統籌城鄉發展[18]。但是，以新型城鎮化推進減貧的相關研究較少，目前在學術界甚至還缺少專論。雖然以新型城鎮化推進我國經濟社會發展的戰略意義重大，但是以新型城鎮化推進減貧甚至是脫貧的作用也不容忽視。減少貧困，尤其是減少連片特困地區農村的貧困，使減貧事業融入到經濟社會發展整體格局中，新型城鎮化將發揮關鍵性作用。

以新型城鎮化引領減貧、脫貧，其戰略意義和價值在于：

其一，理論層面。厘清城鎮化與減貧的內在關聯，為連片特困地區實現以新型城鎮化推進扶貧開發和區域協調發展的具體操作路徑進行理論設計。這一理論問題的解決，是對十八大報告、“十二五”規劃綱要以及十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議、國家新型城鎮化發展規劃關于積極穩妥推進新型城鎮化、統籌城鄉發展、建設社會主義新農村相關思想的理論深化，是對連片特困地區“以區域發展帶動扶貧開發，以扶貧開發推進區域發展”思路的豐富和發展，有助于我國連片特困地區推進減貧事業發展的相關理論的完善，有助于拓寬扶貧開發和區域發展的路徑，拓展減貧理論的研究領域，豐富減貧路徑設計的研究內容。

其二，實際應用層面。基于我國減貧事業發展的歷史和現狀分析，抓住當前連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略實施的現實需要，從新型城鎮化推進減貧事業發展的視角，探索城鎮化推動減貧事業發展、最終實現連片特困地區脫貧致富、全面建成小康社會的具體實現路徑，并運用到連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略實施進程中，一方面，通過新型城鎮化的推進加速城鄉人口流動，創造大量就業機會，轉移大量連片特困地區農村勞動力，增加連片特困地區居民工資性收入；另一方面，促進連片特困地區產業聚合發展，調整農村產業結構。以新型城鎮化、新型工業化和信息化的推進，加快連片特困地區農業產業化進程；再一方面，推動連片特困地區農民的生活方式和觀念發生轉變，使其文化素質得到提高，市場意識、經營意識和創業創新意識增強，精神生活日益豐富。總之，通過在連片特困地區新型城鎮化的實踐，為2020 年實現區域一體化的目標，消除貧困、走向共同富裕打下堅實的基礎。

三、以新型城鎮化推進減貧的重點和難點

以新型城鎮化推進減貧，意義重大，但任務艱巨。當前，我國傳統城鎮化正向新型城鎮化轉型，在推進新型城鎮化的整體戰略布局中，“城鎮化面對的客體主要是7 億農民、200 多萬個自然村。”[19]連片特困地區是以新型城鎮化推進減貧的主戰場，據統計，我國連片特困地區城鎮化的發展水平依然較低，2013 年全國城鎮化率達53.7%，而連片特困地區城鎮化率僅為28.91%，人均GDP 和人均財政只達到了全國平均水平的26.39%和11.13%[20]。因此，連片特困地區的城鎮化建設，既存在較大發展空間，又處于內生發育不足的現實困境中，需在經濟、政治、文化、社會和生態文明五大建設領域統籌規劃。

發展連片特困地區經濟是首要選擇，調查發現，連片特困地區貧困的癥結主要是產業基礎薄弱，而且傳統單一，工業基礎相對較差，傳統農業由于受山地局限很難取得較大效益；林木形成規模經濟，除時間周期較長外，也存在一些操作上的實際困難。因此，連片特困地區城鎮化單靠自然發育有“先天”局限。這成為連片特困地區推進新型城鎮化的難點問題。近年來，國家十分重視并推進連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略的實施，相繼出臺了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》、《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020 年）》。這對連片特困地區及武陵山片區發展帶來了巨大的政策優勢，也將創造更多的制度紅利。但應當看到，國家層面支持連片特困地區試點區域武陵山片區區域發展和扶貧開發，主要體現在項目資金上，這在改變連片特困地區基礎設施、重大產業規劃項目方面發揮了重要作用。但政策層面的優勢有時會轉換為實踐中的難點問題，尤其是一些具體可操作的措施，真正落地并產生效益還需研究制定詳細的配套政策措施。如針對推進連片特困地區新型城鎮化的特殊支持配套政策依然是空白。在社會、文化和生態文明層面，連片特困地區的社會現狀， 主要體現在“ 邊”、“遠”、“貧”三方面，落后的鄉村與政治性的小集鎮結合在一起，雖然因為貧困使存量人口開發度不高、文化知識轉播受限，處于相對封閉的穩定狀態中，但也存在一些風險和危機，尤須加強和創新社會管理，引入危機管理機制，使城鄉關系趨于穩定和諧。如果說連片特困地區在經濟、社會上存在短板，但在文化和生態文明層面，則呈現出一定優勢，尤其是具有連片特困地區地域特色的非物質文化遺產、自然生態等，成為推動連片特困地區發展的優勢資源。

以新型城鎮化推進連片特困地區減貧，還必須重視縣域城鎮化和中小城鎮建設，這是連片特困地區以新型城鎮化推進減貧最為關鍵的一環。當前，連片特困地區縣域城鎮化和中、小城鎮作為單一政治性城鎮的格局必須有所改變。一方面，縣域城鎮和中、小城鎮作為連片特困地區最接地氣的城鎮化，既能配合中心城市的建設，又能形成城鄉比例協調的城鎮化空間結構；既能凸顯中心城鎮的戰略意義，又能形成城鎮化戰略支點，緩解城市群、中心城市的壓力，發揮鏈接農村與城市、加強新農村建設、統籌城鄉發展的重大作用，為區域發展和扶貧開發提供強大發展動力。另一方面，縣域城鎮和中、小城鎮建設的聚集效應能有效引導各種有利要素如勞動力、資金、技術、信息等聚集，使市場在資源配置中起到重要的決定性作用，帶動連片特困地區基礎設施、公共服務、三大產業協調發展，增強連片特困地區內生比較發展活力，為減貧和區域發展提供支撐，形成扶貧開發的良好態勢。再一方面，新型城鎮化的本質是實現“人的城鎮化”。連片特困地區縣域城鎮和中、小城鎮建設能實現屬地城鎮化和人的城鎮化，解決貧困治理“最后一公里”的問題。但是，連片特困地區縣域城鎮化和中、小城鎮建設依然存在發展遲緩的問題，甚至還出現“被城鎮化”、“造城鎮化”等城鎮化“怪相”，與新型城鎮化的戰略布局不相適應，也難以產生減貧的正相關效應。因此，必須在這一關鍵環節實現突破。

四、以新型城鎮化推進減貧的科學路向

綜上所述，城鎮化是推進減貧的重要途徑。在當前推進連片特困地區減貧的過程中，必須堅持以新型城鎮化引領區域發展和扶貧攻堅戰略的實施，在以下五個層面明確其科學路向。

第一，應大力開展城鎮化與減貧的關聯性研究。當前，城鎮化與減貧之間的內在關聯，需從理論的高度進行深入探討，分析國內外的城鎮化理論，論證城鎮化對經濟社會發展，尤其是對減貧的重要作用，以及將減貧事業融入城鎮化和經濟社會發展整體戰略布局的重要性，以此豐富和發展以新型城鎮化推進減貧的相關理論成果，為連片特困地區推進新型城鎮化提供理論和方法指導。

第二，應深入總結我國城鎮化進程中減貧事業發展的演進軌跡及其經驗教訓。歷史性地分析我國城鎮化的進程，探討不同歷史時期城鎮化與減貧的內在關系，以及城鎮化進程對減貧產生的影響，并總結歷史性經驗教訓，分析新型城鎮化與扶貧開發“雙輪”驅動對我國減貧事業發展的必要性、重要性。

第三，在國家宏觀層面推進新型城鎮化的進程中，應基于連片特困地區自身實際，分析其發展的基礎條件、現狀以及所存機遇和困難。明確產業基礎、基礎設施、公共產品供給以及市場、技術、資金、信息等影響因素。出臺更為精準的“連片特困地區新型城鎮化規劃建設實施綱要”，建構城鎮化與扶貧開發“雙輪驅動”的戰略新布局。在政策機制上，為連片特困地區新型城鎮化的推進釋放更多的制度紅利；在轉移支付上，投入更多的財力和物力，為連片特困地區提供強有力的資本支撐，以此彌補連片特困地區新型城鎮化建設的先天不足，帶動連片特困地區區域發展，促進扶貧開發戰略順利實施。

第四，以連片特困地區資源稟賦結構的區際差異性選擇比較優勢，以此發展連片特困地區獨特產業，并培育成為優勢產業，使之具有競爭優勢，并不斷培育發展壯大，為連片特困地區新型城鎮化的推進建構堅實的產業支撐體系。依托城市群、經濟圈以及西部開發、中部崛起、“一帶一路”等國家重大戰略布局，著力推進連片特困地區縣域城鎮和中小城鎮建設，尤其在土地供應、財政收支、規劃設計、城鎮管理經營、戶籍制度改革等方面給予大力支持，真正發揮連片特困地區縣域城鎮和中小城鎮在鏈接城鄉、帶動減貧，以及破除城鄉“二元”體制和“二元”扶貧治理模式最為“關鍵”一環的重大作用，打通城鎮化引領減貧這“最后一公里”，實現屬地城鎮化和以人為核心的城鎮化。結合連片特困地區特點，著力培育、建設一批旅游型、邊貿物流型、歷史文化遺產型、記憶場所活化創新型、特色產業型、生態休閑型等典型示范城鎮，以此帶動相關產業，推進扶貧開發。將生態文明融入連片特困地區新型城鎮化建設之中，保留城鄉文化遺產，活化創新城鄉歷史記憶場所，使連片特困地區新型城鎮化朝著綠色化以及資源節約和環境友好的方向前進。

第五，以新型城鎮化推進連片特困地區減貧的旨歸是：在逐步減貧的過程中實現脫貧的目標，最終解決連片特困地區貧困落后問題，實現由“減貧”向“ 脫貧”的根本性轉變，為全面建成小康社會，推進區域現代化、一體化，走向共同富裕打下堅實的基礎。

注釋：

①劉易斯二元經濟理論提出后，在發展中國家，一些學者提出了雙重二元經濟結構。徐清等認為我國城鄉非均衡發展和區域非均衡發展形成了雙重二元經濟結構。（《上海財經大學學報》，2013 年第4 期第81-85 頁）；戴中亮認為，傳統二元經濟理論是研究發展中國家和地區城鄉統籌發展的基礎性理論（《發展研究》，2013 年第9 期第41-45 頁）。

②陸銘、高虹、佐藤宏，《城市規模與包容性就業》，《中國社會科學》，2012 年第10 期；胡必亮、葉雨晴，《積極探索新型城鎮化道路》，《中國社會科學報》2013 年5 月24 日； 張占斌，《新型城鎮化的戰略意義和改革難題》，《國家行政學院學報》，2013 年第1 期；仇保興，《新型城鎮化：從概念到行動》，《行政管理改革》，2012 年第11 期。

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