城市社區治理中推進協商民主的動力分析

王 杉

（中共上海市徐匯區委黨校 上海 200233）

黨的十八大提出了建設協商民主是中國政治體制改革的主要任務和方向。十八屆三中全會更是明確指出，“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”，強調“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。”城市社區協商民主建設在城市社區治理中具有重要作用。

一、城市社區協商民主發展的時代價值

（一）協商民主推動黨的建設由“ 封閉式”向“開放式”轉變

在中國共產黨傳統的單位化的黨建模式中，黨組織是處于黨內循環的單一狀態，形成的是一個封閉性的黨建模式。隨著全面深化改革的步伐不斷加快，這種簡單的“組織內”和“組織外”的二元區分的黨建結構，出現了社會治理的乏力和被動應付的局面，這就迫使作為執政黨的中國共產黨必須嚴肅地審視自己所處的方位，思考能否在快速變遷的社會結構中保持有效的組織力量存在。

廣泛多層制度化發展的協商民主建設，正是把協商民主的資源融入到基層黨組織的建設當中去，使黨組織在基層社會治理中從被動回應轉化為主動引領，在黨建的主體參與、基層黨組織設置、基層黨組織的運行機制和基層黨建工作的時效性等方面，都體現了“協商”的理念，突破了黨建工作的黨內循環，形成一個基于組織開放、決策流程開放和動員機制開放的開放式黨建結構。在開放中，實現和強化中國共產黨在基層社會治理中的核心作用，通過整合多元的社會力量，通過群眾路線吸納更多群眾更廣泛的參與，重塑中國共產黨與社會有機融合的組織有效性，領導人民運行協商民主，使得執政黨的社會認同逐步提升，黨的執政地位進一步鞏固。

（二）協商民主推進中國社會治理的現代化

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化。”從本質意義上說就是通過自我改革與不斷完善，提升制度現代化水平，使我們的各項制度更加符合社會主義本質和主體的需要，與社會主義制度現代化本質特征相適應。

協商民主從其本質和功能來說，是國家治理的重要內容也是具體體現。作為一種法治民主、善治民主、理性民主，協商民主契合了現代國家治理的制度化、公平化、程序化的要求。它的一個主要特征，就是把民主作為一種治理資源嵌入到現代基層社會的治理當中，而不是單純地建構一個具有民主形式的外在約束制度。其發展路徑最大限度地增進有利于各類關系協調的積極因素，最大限度地減少有礙于各類關系協調的消極因素，最大限度地增進各類關系相互之間的理解與包容，最大限度地實現各類關系協調與和諧，從而創造出一種新型的協商民主的社會治理方式。

（三）協商民主加速中國民主化進程

從歷史上觀察，協商民主制度是與中國共產黨所領導的民主實踐共同成長的，不僅成就了中華人民共和國，而且也成就了中國人民當家作主的權利和實踐。

現代民主與現代國家治理是緊密聯系在一起的一對共生關系。探索推進協商民主廣泛多層制度化發展，就是要探索如何構建一種新型的人民民主的有效實踐形式。協商民主強調每個個體以及群體都有參與討論協商的平等機會，體現的是理性的個人和組織能夠通過討論達成共識，從而采取集體行動。我們可以看到，人民及其具體化的公民、黨員、官員、政黨、團體等政治角色在協商民主的過程中，以權力主人的姿態，行使民主權利、履行民主義務。人們互相了解、交換意見、轉變偏好、達成共識，通過協商民主形成對選舉民主的有效補充，形成多維民主通道，最終實現人民民主。

二、城市社區協商民主發展的困境

（一）協商制度有待進一步完善

1.協商民主的制度安排缺乏法律保障

當前，就推進社區協商民主建設，各地都出臺了一些相關文件，但絕大多數只是原則上指導基層開展協商民主建設工作，制度安排多限于政策層面而沒有“硬”的剛性約束力，即缺乏相關的法治保障，隨時有調整的可能性。由于缺乏相應的法律支持，城市社區協商工作的推動，目前主要靠溝通、靠協調，工作落實呈現一定的隨意性，比如說協商議題確定缺計劃、協商時間臨時通知多、議題材料提供少、協商結果反饋少等等。

2.協商民主的制度設計尚不夠規范嚴謹

當前，城市社區中雖然一定程度上已經構建起協商民主的制度基礎，但是現有協商制度的規范性、嚴謹性尚不完善。例如，居民區人大代表聯系點工作制度中，明確要求聯系點要協助代表及時收集居民群眾的建議、意見和訴求。但是，記錄、整理代表聽取的意見和建議只是聯系點的工作要求，并沒有要求歸檔、整理的制度。從而導致代表聽取民意、走訪基層所掌握的情況能否被代表公正全面地反應并不能保障，現實存在的重要問題能否形成議案仍取決于代表個人的主觀意志，人大對于代表是否能夠充分履行職責，也只是停留在人格信任的層面，欠缺相應的約束機制，一定程度上制約了協商的效果。

3.協商民主的制度落實亟待加強

目前廣大社區正在積極探索就重大事項開展廣泛多層協商，形成一系列制度安排。但是協商制度的落實情況還不盡如人意。實踐中，很多時候是協商主體主動提出協商主題，社區黨組織在協商活動中占據主動地位的精神未能很好地體現；在協商程序上，有的社區黨組織只關注決策前的協商而忽視決策執行過程中的協商，有的則把開展協商民主單純地看成是征詢意見、接受監督、減少矛盾的手段，因此在內容上也僅滿足于情況通報。

（二）協商主體有待進一步優化

1.協商主體的代表性不夠全面

在推進社區重大事項的協商過程中，雖然社區內的人大代表、政協委員、統戰人士以及基層民眾都積極參與到具體的協商中來，但是協商主體的代表性尚不全面。更有少數人把擔任人大代表和政協委員僅僅看成是一種榮譽、一種地位，不關心全局性的問題和重大事項，很少深入基層、深入界別群眾了解情況，反映的問題和提出的建議無法體現基層和所在界別的利益訴求。另外由于協商民主的內涵并未被社區群眾充分理解，社區居民在區域協商中不輕易表達自己的觀點，基層協商的自主參與率較低。

2.協商主體對協商活動的整體把握不夠深入

社區協商開展的關鍵是協商主體。協商主體的代表性，參與程度、參與熱情、參與水平，直接決定協商的質量。由于對協商民主以民主協商或政治協商的形式存在和發展并不陌生，因此各方大多將協商民主界定在狹義范圍內，對協商工作缺乏整體的認識和把握。尤其社區民眾在現有政治框架下主動參與協商民主的意識也不強，長期以來過多依賴于傳統的行政支持，導致基層利益訴求缺乏整合，呈現碎片化的特征。所有這些都不可避免地影響了協商的質量。

3.協商主體的協商能力有待進一步提高

對社區內重大事項的協商，關系到整個社區發展重大問題以及涉及群眾切身利益的實際問題。對這些問題進行協商，要求協商主體必須具有大局意識、全局意識，必須具有深厚的專業知識背景以及強烈的為民服務的群眾情懷。但目前有些協商主體參與協商的積極性還是非常有限的，缺乏責任感；有些協商主體則是參與協商的積極性高漲，卻又缺乏相應的知識背景和智力支持，一定程度上影響了協商的質量。

（三）協商平臺有待進一步拓展

1.協商信息公開的透明度不足

協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。在事關社區重大事項的協商過程中，協商信息公開是協商民主有效發揮作用的前提條件。在對涉及人民群眾切身利益的重大決策和專業性很強的重大決策進行協商時，決策信息的全面、充分、準確和及時公開顯得尤為必要。但是，目前在推進城市社區協商民主過程中，信息公開程度還不能滿足公眾知情權的實現，相關部門提供的協商材料比較有限，協商主體對此難以駕馭和把握，有待進一步提高。

2.協商民主的公眾參與途徑不豐富

在推進社區治理重大事項協商時，精英階層的協商占據了主要方面，社區民眾的協商參與有限。這一方面是由于沒有對公眾參與的范圍、形式、適用條件等作出相關規定，一些重大事項的協商過程中沒有涵蓋公眾的廣泛參與；另一方面，公眾參與協商的途徑和渠道不夠豐富，一些社會影響較大的協商形式如聽證會、公民旁聽常委會、網絡公開征求意見等，在協商實踐中運用不多，有時甚至是流于形式，不管是公開征求意見還是聽證會，有效意見不足，異議意見缺少渠道。

3.協商方式方法比較單調

目前，協商的主要方式更多的是靠書面征求意見、座談征求意見、會議溝通協調、情況通報等等，沒有充分挖掘運用網絡媒體等新興平臺進行協商的潛能優勢，導致協商周期較長，效率較低。

（四）協商成果的運用有待進一步落實

協商的目的是促進民主決策、科學決策。但有時受限于主客觀因素，以及雙方信息的不對稱，協商主體將更多的時間和精力放在事前協商，甚至于事中協商上，熱衷于出點子、提建議、想辦法，但對各方協商意見是否對決策產生了影響無從知曉，對于協商意見的落實、協商成果的應用情況不甚了了，致使協商成果未能充分運用到決策程序之中，實效性體現不足。

三、推進城市社區協商民主發展的動力

（一）領導動力

中國共產黨作為執政黨，是全面建成小康社會、實現中國夢的領導核心。新的形勢和新的任務要求黨在基層的領導，必須由過去主要依靠單位體制的黨組織向社區黨組織轉變。從這一意義上來講，社區黨組織是黨在社區全部工作和戰斗力的基礎，因此，必須加強社區服務型黨組織建設，使其成為開展社區協商民主的領導者、組織者。

1.不斷創新社區黨員聯系群眾制度，搭建起社區群眾參與社區協商的橋梁

社區黨組織的黨員不斷宣傳黨的路線、方針、政策，服務關心群眾，聽取群眾建議，使居民的真實情況能夠反映到上級黨組織，做到下情上情表達通暢，使群眾訴求能夠得到回應，使群眾與黨的情感距離不斷拉近，有利于提高社區民眾參與社區協商的積極性。

2.拓寬黨員聯系群眾的渠道，充分保障社區群眾參與社區協商的權利

除了傾聽群眾要求外，社區黨組織還要在實際工作中及時了解社區群眾的服務需求，通過開展服務需求調查，設立服務熱線、服務信箱，開通服務網站等形式，與群眾勤溝通，保障人民群眾在社區治理、社區公共事務和公共事業中的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的權利，同時不斷擴大人民的有序參與，積極推進社區黨組織黨務公開，加強協商議事能力，加強人民群眾對黨的監督，切實保障人民享有更多更切實的民主權利。

（二）制度動力

協商民主建設是一個系統工程。從結構上看，有橫縱交融的協商民主；從方式上看，既有組織性的協商民主，也有個體性的社會參與。要克服體制機制建設碎片化、零散化、孤島化的問題，就必須從整體上通盤考慮，盡快出臺配套的法律法規、制度和工作機制來規范城市社區協商民主，從制度層面切實推進社區協商民主建設。

1.不斷加強制度化規范化程序化建設，堅持科學協商

協商民主的制度設計是一個系統工程，涵蓋了組織、選拔、協商、反饋等一系列環節。每一個環節都落到實處，才能真正發揮這一制度的功能和優勢。要在探索的基礎上不斷完善、彌補當前制度中的不足與缺憾。城市社區協商過程中可制定“協商清單”，參照“三重一大”事項的宏觀布局，結合各社區實際，制定完善實施細則，進一步細化明確哪些內容必須經過事先協商，哪些必須列入事中協商，哪些可以事后協商。同時，要注意規范協商程序，做好各協商主體的協商路徑與整個協商民主制度體系的有效銜接，吸納、整合來自各方面的訴求、意見和建議。

2.不斷加強法治化建設，堅持依法協商

在城市社區協商民主建設過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，以法律法規的形式明確哪些事情必須經過協商，明確民主協商的基本原則、功能和程序，規范協商民主的法律地位，從法律層面規定社會各界參與社會事務治理的程序和方式，為社區民主協商提供剛性保障，確保協商工作在法治軌道上推進。

（三）理論動力

自1980 年約瑟夫·畢賽特首次提出“ 協商民主”概念，伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩、約翰·羅爾斯等西方學者提出多種構建協商民主的設想，使“協商民主”理念在當代政治學領域頗具影響。而中國語境的“協商民主”與其在西方話語體系中的意義有著相似之處，但在理論和實踐上比起西方協商民主理論來說，還是有著自己獨特的路徑。因此，必須深化對協商民主的理論探討，加大對協商民主政治價值解析的力度。一方面加大對西方協商民主理論的研究，既要充分認識西方協商民主的科學性、實用性和歷史必然性的一面，又要剖析其歷史局限性；另一方面要加大對中國特色社會主義協商民主理論的研究，尤其是加大協商民主理論與中國實踐的契合性研究，最大程度體現社區協商民主在改變社區居民被動式政治參與，運用協商機制實現基層社會有效治理方面的重要作用，努力在整個社會形成參與、對話、溝通、協商、共享的共識，提高公共事務治理效率。