農村土地流轉存在問題與對策

金正帥

摘 要：該文簡述了推動農村土地流轉的意義，分析了影響土地流轉存在的問題，并提出了推動土地流轉對策。主要包括：切實增強土地流轉工作的主動性、積極營造土地流轉的外部環境，建立土地流轉政策扶持體系等。

關鍵詞：土地流轉；適度規模經營；農民收入

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）15-06-03

所謂土地流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經營組織的行為。推動土地流轉、實現適度規模經營，可以轉變農業生產方式，使傳統農業走入現代化的軌道。同時，要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。農村土地流轉是增加農民收入、推進農業轉型升級、加快發展現代農業的必然要求。推動農村土地流轉，既符合中央政策要求，又順應農民群眾意愿，是推進農業轉型升級、加快發展現代農業的必然要求，是加快農村土地等生產要素向規模經營主體集中、增加農民收入的重要載體，是加快推進城鄉一體的重要實現形式。

1 推動農村土地流轉意義

1.1 促進了農業結構調整 近年來，隨著土地流轉的加快推進，農業企業、農民專業合作社和種養大戶有了更大的創業平臺，他們在適度規模經營的基礎上，大力發展綠色特色農業，有力地促進了農業規模經營和產業化進程，加快了農業結構調整。同時，也推動了特色產業的發展。并逐步實現了標準化、品牌化生產，為農民增收開辟了新的增長點。

1.2 有效增加了農民收入 通過土地流轉，農民獲得了土地流轉的租金收入。通過土地流轉增加了部分農民兼業化的機會，擺脫了土地的束縛，不少農民成了大戶的工人，每天可以拿到35～50元的打工收入，還能兼顧家里的其他農活。這些農戶的收入較流轉之前都有了明顯的提高，且大多比較穩定。

1.3 有效推廣了良種良法 土地流轉后，大部分懂技術、會經營、善管理的種養大戶和農業企業經營了土地，新品種、新技術在生產上得到了更快地推廣應用，加快了科技創新步伐。

1.4 實現了農業多元化投入 土地流轉機制形成后，一些資金較雄厚的經營者立足高起點開發農業，紛紛投資農業基礎設施建設，彌補了國家、集體發展農業資金的不足，促進了農業投資主體多元化。

1.5 提高了土地復種指數 通過土地流轉，一些原本荒蕪的土地得到了合理利用，有的由種單季改為種2季、甚至3季，土地生產能力得到保護，土地利用率明顯提高，而且效益也得到了大幅度提高。

2 當前農村土地流轉過程中的問題分析

從近些年的情況看，各地按照建設現代農業的要求，通過組織創新和機制創新，積極引導農戶和農業生產經營者本著“依法、自愿、有償”的原則流轉承包土地，加快農業集約規模經營。盡管當前農村土地流轉工作取得了明顯的成效，但是，總的來說，流轉規模偏低，一家一戶小生產與千變萬化大市場的矛盾還比較突出，與發展現代農業要求差距還很大。進一步推進土地流轉既面臨著許多有利條件，也面臨著許多困難和制約因素。從不利因素來看，主要有5個方面的問題：

2.1 一產就業的農民占比仍然偏高 盡管這幾年我們千方百計加快農村勞動力向二三產業轉移，并且也取得了明顯的成效，但是總體上說在一產就業的農民比例仍然偏高。

2.2 農業經營主體總體上仍然偏少 與發達地區相比，欠發達地區經濟水平還是相對較弱，工業化程度較低，工商企業總量不多、實力不強，投資農業的激情、愿望不強。雖然各級政府也加大了農業招商引資力度，但來投資的規模企業不多，真正能夠帶動土地流轉的農業經營主體更少，本地能人大戶也比較缺乏。

2.3 加快土地流轉的平臺還沒有真正建立 還沒有形成一個比較完善的市場體系，土地供求雙方信息不對稱，普遍存在“賣的找不到買的，買的找不到賣的”現象。加上不少地方沒有通過流轉合同來規范流轉雙方的權利義務關系，流轉雙方權利和責任不明，流轉糾紛隱患多，也使得農民因此而不敢流轉。

2.4 農民養老保障體系還不完善 雖然各級政府加強了農村社會保障體系建設，健全失地農民基本生活保障制度，不斷擴大救助覆蓋面，但是農村社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等多層次的農村社會保障體系還沒有完全建立。土地對農民的福利和社會保障功能依然存在，土地轉出者的后顧之憂沒有得到真正解決，因而農民的“戀土情結”也就不可能根本消除。

2.5 農民對土地流轉的認識不到位 一些農民群眾把土地流轉與承包責任制聯系在一起，認為土地流轉就是對承包地的重新調整，從而造成群眾對承包責任制政策穩定性的誤解，因而不敢進行土地流轉。另外，近年來各級政府出臺了相關支農優惠政策，取消農業稅，給種糧農戶直接補貼，再加上市場糧價上浮等因素，有些農戶對流轉租金期望值過高。

3 推動農村土地規范流轉的對策

3.1 切實增強土地流轉工作的主動性 一要統一思想認識。加強對土地流轉和發展規模經營的正確引導，加大宣傳力度，提高基層干部和農民群眾對加快土地流轉、發展規模經營意義和作用的認識，消除他們的顧慮，形成推動土地流轉和發展規模經營的共識和內在動力。二要建立推動機制。研究制定推動土地流轉的指導意見，落實相關配套政策，將推動土地流轉和發展規模經營納入新農村建設、發展現代農業的重要考核內容，加強考核評比，建立獎懲機制。

3.2 積極營造推動土地流轉的外部環境 一要大力推進農村勞動力轉移就業。建立健全以政府為主導、就業服務機構和人力資源市場為信托、社會中介為補充的農村勞動力就業服務體系。繼續鼓勵農民進城就業創業，通過建立“民工公寓”和“廉租房”等措施，降低農民進城創業成本，激發農民進城就業創業的積極性。特別是要認真落實好進城務工農民的保障機制，盡快建立并完善農民工的養老保險制度，消除農民的后顧之憂，使他們真正從土地上解放出來。二要大力推進中心鎮中心村建設。中心鎮是農民就近轉移和農民自主創業的重要平臺。建議在對中心鎮扶持上有實質性的舉措，如實行用地指標帶帽下達，對省級中心鎮每年提供一定的貸款貼息等。三要大力培育農業經營主體。進一步加大農業招商引資力度，希望有關部門能加以引導，并制訂出切實可行的扶持政策，如給予必要的貸款貼息或農業生產補貼等措施，鼓勵發達地區農業龍頭企業向我市轉移，或者建立分廠和生產基地。

3.3 建立土地流轉的政策扶持體系 一要加強財政扶持。建議政府要安排土地流轉和發展規模經營專項資金。凡對當年新增集中連片流轉土地面積33.33hm2以上，流轉期限在5a以上的流出農戶給予一次性資金補助；對新組建的以土地承包經營權入股組建的，且入股面積達到33.33hm2以上，并經工商登記、內部章程制度健全、運行規范的土地股份合作社，給予獎勵。二要加強企業扶持。一方面，政府要繼續加大農業龍頭企業和扶貧龍頭企業的扶持力度。另一方面，農村信用社等金融機構要加強對農業龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶等規模經營主體的支持和服務，把規模經營主體作為信貸支農的重點。對于實力強、資信好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款手續。三要加強用地扶持。對流轉期限5a以上并簽訂規范流轉合同，農田規模經營面積6.67hm2以上的規模經營主體，在不損害土地耕作條件前提下，農業科學試驗、農產品倉儲、辦公等用途均應視為農業用途；對規模經營主體因生產需要建造簡易倉庫、曬場等農業生產配套設施用地，在符合土地利用總體規劃的前提下，視作農業用地，土地管理部辦理審批手續，免收各種手續費。

3.4 打造規范的土地流轉交易平臺 建立健全土地流轉服務體系，建議以鄉鎮為單位建立土地流轉服務中心，參照工業用地儲備的做法建立農地流轉儲備制度。凡農民自己不愿種植的土地都可以托管給鄉鎮土地流轉服務中心，由中心統籌安排流轉，并由中心直接給農民支付租金。土地流轉服務中心在沒有流轉出去之前的租金墊付由縣財政統籌解決。與此同時，各鄉鎮土地流轉服務中心還要切實承擔起流轉信息收集發布、對外招商引資、經營主體資格審查、指導流轉合同簽訂、建立流轉檔案、調解流轉矛盾糾紛等職能，以規范有序地推進土地使用權流轉。建立“一欄三簿六制度”；“一欄”：即在顯要位置設置農村土地流轉信息發布欄，公布需要流出流入土地數量、價格、期限等；“三簿”：即《農村土地流出意向登記簿》、《農村土地流入意向登記簿》、《農村土地流轉臺賬簿》；“六制度”：崗位責任制度、信息發布制度、備案審查制度、檔案管理制度、糾紛調解制度、風險預警制度。通過一系列制度創新，有效地規范完善土地使用權流轉，保障流轉雙方的合法權益，進而推進農地在更大范圍、更大規模上的流轉。

3.5 建立嚴密的土地流轉監控制度 由于土地流轉是事關全局的重大問題，因此，建議成立專門機構，統一負責土地流轉工作的監督和指導。重點監控土地流轉是否為農民意愿的真實反映，土地流轉過程中是否出現改變耕地用途、進行商業開發的現象，進而嚴防地方政府在利益驅動下的短期行為，堅決制止侵害農民土地權益的違法行為，確保土地流轉行為的“依法、自愿、有償”和土地流轉價格的“公平、合理”，更好地保障農民的利益，確保1.2億hm2耕地的糧食安全底線。

參考文獻

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