英國碳削減承諾能源效率體系研究及對我國的啟示

況文婷，梅鳳喬（北京大學環境科學與工程學院，北京 100871）

在《京都議定書》規定的第一承諾期（2008～2012年）內，歐盟承擔的減排任務是到2012年，在1990年的基礎上減排8%。根據2002年歐盟15國的減排分擔協議，英國的任務是減排12．5%，但在國內，英國提出了更高要求——減排22%。在實現這一目標的過程中，英國十分青睞碳排放權交易這一市場減排機制，不僅在2002年試行首個國家碳排放權交易體系，該體系結束后充分利用歐盟碳排放權交易體系促進減排，英國電力生產與主要工業部門產生的、全國近一半的碳排放納入該體系中。

2008年英國頒布實施《氣候變化法案》，提出了更高的國家減排目標——到2050年，較1990年減排80%，政府將各行業部門都納入減排行動中?？紤]到連鎖酒店、超市、銀行、中央政府、較大的地方政府等非能源密集型企業和公共機構占據了英國碳排放的10%，而氣候變化協議、歐盟碳排放權交易體系主要覆蓋的是來自于能源密集型企業的碳排放，英國政府決定引入一個強制的、覆蓋全國的總量控制與交易機制，即碳削減承諾能源效率體系（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme，即 CRC 體系），以促進非能源密集型企業和公共機構實現有效減排。CRC體系是英國在累積了豐富經驗的基礎上，專門針對非能源密集型企業和公共機構設計的碳排放權交易體系，其如何構建、運行規則體系，如何保障體系的運行效果，值得我國學習和借鑒。

1 英國CRC體系的緣起

2002～2006年英國試行了世界首個碳排放權交易體系，期滿結束后，與歐盟碳排放權交易體系對接;與此同時，以大型非能源密集型企業和公共機構為目標群體，提出了能效承諾建議案。2007年5月，《迎接能源挑戰》白皮書將其采納為商業部門和公共機構的減排措施之一，并正式命名為“碳削減承諾”，希望通過這一措施在2020年之前實現大型商業和公共部門每年減排120萬t二氧化碳［1］。

2008年11月，英國《氣候變化法案》頒布實施，明確提出要通過次級立法建立新的國內碳排放權交易體系。在其授權下，英國于2010年頒布實施《碳削減承諾能源效率體系指令》，當年4月，CRC體系正式啟動。為回應實施過程中出現的問題，《碳削減承諾能源效率體系指令》近幾年已經進行了多次修訂。

目前，英國CRC體系剛剛結束第一階段（2010/11～2013/14），進入第二階段（2014/15～2018/19）。如表1所示，體系運行以來，影響了2000多家英國最大型的組織，包括超級市場、銀行、連鎖酒店、連鎖餐飲零售、政府部門，并實現了較好的減排成效，僅最近一年，即2013/14的碳排放較2012/13減少了近290萬t。

表1 2010～2014 CRC體系參與者數量與碳排放［2］

2 英國CRC體系的運行機制

2．1 體系的排放上限目標 體系的上限目標即總量，根據總量控制的方式不同，可以分為總量控制型交易體系和基線與信用型交易體系，前者是指對總量采用絕對量的方式，后者則是采用強度控制的方式。按照最初的制度設計，英國CRC體系自第二階段起進入總量控制階段，總量為絕對量。后因大多數參與者的反對意見，2012年12月，政府決定放棄自第二階段設置總量，因此目前英國CRC體系沒有設置體系的排放上限。

2．2 體系覆蓋范圍 確定體系覆蓋范圍首先是減排義務主體的選擇。碳排放權交易體系根據其覆蓋的減排義務主體不同，有上游模式和下游模式之分。所謂上游模式，即上游排放權交易，是指針對化石能源燃料或其他溫室氣體排放物質的生產部門（如煉油廠、礦業企業等）或供給部門實施的排放權交易，所謂下游模式，即下游排放權交易，是指針對直接向大氣排放溫室氣體的部門實施的排放權交易［3］。

CRC體系采用的是下游模式，其適用的對象是以半小時智能測量（HHMs）為測量方法，在基準年電力使用超過6 000 MW·h的企業或公共機構。能源使用達到該法定閾值的組織都必須作為參與者加入該體系。CRC體系在確定參與者時，采用“首要成員”制度，將同屬于一個大型組織團體的組織（如連鎖企業）視為一個整體，由總公司（或最高級別的實體）或團體自己指定的組織擔任“首要成員”，代表整個組織團體聯系管理機構、報告排放情況、繳清配額。對于政府部門、特許經營、學校、綜合性大學等，也采用類似方式進行處理。值得一提的是，決定是否需要加入該體系的能源使用閾值也是以組織團體的總量為依據，這樣便將一些散布各地的小型企業和分支機構納入到體系中了。

其次是將參與者的哪些排放源納入到碳排放權交易體系中，以及體系所涉及的溫室氣體類型。為避免體系間的重合，CRC體系排除了參與者為歐盟碳排放權交易體系和氣候變化協議覆蓋的那部分排放;且CRC體系只覆蓋二氧化碳這一種溫室氣體，包括電力使用產生的間接排放和出于供暖目的天然氣使用產生的直接排放。

2．3 配額的初始分配 根據減排義務主體取得配額的成本不同，配額的初始分配方式主要分為無償分配和有償分配。CRC體系采用的是有償分配的方式。該體系在第一階段采用固定價格（每個配額12￡），在每個遵約年開始時出售配額，購買數量的多少由參與者決定。在政府出售配額階段結束后，參與者可以在二級市場上與其他參與者進行交易，此時政府不會控制價格，采用買賣雙方合意原則。

如前所述，第二階段放棄設置總量，自第二階段起采用拍賣方式進行配額初始分配的設計也一并得到修改:不再實行拍賣，改為兩次固定價格出售。第一次配額出售是在遵約年開始時進行，以2014/15為例，第一次配額出售在2014年4月1～30日進行，參與者根據對該遵約年排放的預測進行購買，購買的配額只能用于2014/15及第二階段內此后的每一個遵約年，而不能用于抵消2013/14的排放。第二次配額出售在提交年度排放報告截止日期前進行，以2014/15為例，第二次配額出售是在2015年6月2日～7月31日進行（提交2014/15年度排放報告的期間是2015年4月1日～7月31日），參與者可以在此時購買配額，確保完成2014/15年的遵約義務，當然，此時購買的配額也可用于2015/16遵約年及第二階段內此后的每一個遵約年。為了激勵參與者在遵約年開始前就盡力合理預測其排放，進而提前購買適當的配額，第二次配額出售的價格會高于第一次，以2014/15為例，第一次配額出售價格為15．60￡/t CO2，第二次則提高至16．40 ￡/t CO2。

3 英國CRC體系的保障機制

3．1 監測、報告與核查 監測、報告與核查是碳排放權交易體系日常運行中最主要的一部分工作。CRC體系根據歷史經驗和自身特點進行了不同于英國早期碳排放權交易試點的制度安排。CRC體系不再對排放源進行直接監測，而是先確定法定的納入體系的電、氣供應，以kW·h為單位，隨后再根據相關轉化因子計算得到排放，以t CO2為單位。因此，參與者在每個遵約年結束后向管理部門報告當年的供應，管理部門據此計算其排放。

此外，英國早期實行的碳排放權交易體系的相關評估報告顯示，該體系運行時期核查成本過高成為不少小企業、小組織的難題，不少參與者提出了“允許內部現場核查”、“允許經營者參加排放源相關工作”等建議［4］。有鑒于此，CRC體系采用自我核查的方式，要求參與者將法定材料及信息納入到證據包中，輔之抽查審計，參與者一旦被選中，就需要向管理部門公開證據包，接受審計。

3．2 遵約機制 遵約機制指的是與參與者是否完成了其遵約義務，以及其未完成遵約義務時將面臨的懲罰后果相關的規則，對于促進參與者完成其遵約義務至關重要。為確保體系運行效果，CRC體系設置了曝光“黑名單”、對開設新賬戶等參與者權利進行限制、代為履行、民事罰款、刑事處罰等多元化處罰措施。

其中，民事罰款是最主要的處罰措施。民事罰款情形包括對結果的不遵守，即未在規定的期結束時上繳與其實際排放相同數量的排放配額，也包括對規則的不遵守，即未按照規定程序進行登記，未及時準確地提交年度報告，未按照法定要求提供信息或告知，未按照法定要求保存相關記錄。民事罰款采用按日、按量計罰，處罰力度大，激勵性強。以《CRC體系法令2013》第73條為例，達到法定參與條件而未及時進行登記的，處以5 000￡的罰款，且在法定登記期間屆滿第二日至其履行登記義務前一日，按每日500￡處罰，但最多不超過80 d，在基本罰款數額基礎上按日計罰;又如該法令第77條，如果參與者未能在規定的期限結束時上繳與其實際排放相同數量的配額，則必須立即設法獲得足夠的配額并上繳，并對超出配額的那部分排放處以每噸二氧化碳40￡的罰款。完善的遵約機制為促進參與者完成遵約義務提供了有力保障。根據CRC管理部門發布的報告［2］，2010/11～2013/14間4個遵約年的遵約率分別為96%、97%、99%、97%。

4 英國CRC體系的特點

4．1 以價格機制為過渡 如前所述，英國CRC體系當前沒有設定上限目標，它采用的是價格機制，即通過合理設定配額出售價格，使參與者需要為其碳排放買單，進而促使參與者通過運用節能技術等實現成本最小化，在市場競爭中占據優勢，甚至實現配額結余，出讓賺取收益。

我國學界普遍認為，總量控制是碳排放權交易進行必備前提條件之一，如有學者提出，“其（碳排放權交易）基本原理是由環境部門根據環境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標，然后將碳排放總量目標通過一定的方式分解為若干碳排放配額，分配給各區域，碳排放配額被允許像商品那樣在市場上進行買賣，調劑余缺”［5］。但筆者認為，碳排放權交易的兩大基本價值是實現有效減排和實現減排效率。實行總量控制，尤其是絕對總量控制，對于實現有效減排無疑是最直觀、最有保障的，但從CRC體系運行以來的成效來看，價格機制同樣能夠實現有效減排。因此，當前CRC體系暫不設置總量并不意味著它不能稱之為碳排放權交易體系，其暫時放棄設置總量的權宜之舉，與歐盟碳排放權交易、我國試點地區的排放權交易實踐中，為減少參與者負擔和參與惰性，暫以無償分配為主要初始配額分配方式的做法異曲同工。

4．2 做出了適應減排義務主體特點的制度安排 CRC體系的減排義務主體是非能源密集型企業和公共機構。相較于能源密集型企業，這類主體的分支較多，且多以小規模組織的形式分散于各地，能源使用以電力為主，因而產生的排放以間接排放為主。

從減排義務主體的特點出發，CRC體系做出了一系列獨特的制度安排，主要有:第一，在減排義務主體確定上，采用的是“首要成員”制度，既保證了體系覆蓋范圍，又大大節約了配額分配、報告與核查等行政成本。第二，在監測排放時，采用將“供應”折算為排放的辦法，解決了非能源密集型企業和公共機構排放源排放量小、分布不集中，監測成本高甚至無法進行監測的困境。第三，在核查方式上，采用自我核查的方式，也是出于降低成本，減少參與者負擔的考慮。

4．3 以強有力的激勵約束機制為遵約保障 CRC體系對結果的不遵守和規則的不遵守都施以處罰，不僅包括按日或按量計罰的民事罰款，還包括代為履行、曝光黑名單、限制權利、刑事處罰等涉及聲譽、財產、人身的處罰方式，遵約機制完善、約束力強。

5 英國CRC體系對我國的啟示

2011年國家發展改革委確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳為全國碳排放權交易試點地區，2013～2014年7省市紛紛發布相關試行辦法和實施方案。2014年除重慶、湖北外，5個省市經歷了首次配額上繳，除上海、深圳外，3個省市推遲了遵約期限，且普遍存在“臨陣磨槍”的碳交易，最后遵約情況也不容樂觀［6］。針對我國碳排放權交易實踐的不足，CRC體系能夠為我國構建和完善碳排放權交易體系提供以下幾方面的借鑒。

5．1 制定專項行政法規 相比英國從《氣候變化法案》到《碳削減承諾能源效率體系指令》，再到管理部門聯合發布的行動指南，我國的碳排放權交易以部門規章和地方政府規章為依據，法律效力低，缺乏穩定性和執行力，規定過于簡單，無法保證體系的有效性。

根據我國《行政許可法》，只有法律、行政法規、地方性法規可以設立行政許可，地方政府規章只能設立臨時性的行政許可，且要設立可轉讓的行政許可，必須由法律、行政法規和地方性法規做出規定，且必須按照法定條件和程序進行。出于盡早提供法律依據的考慮，宜由國務院頒布專項行政法規，各地制定地方性法規予以補充。

5．2 對非能源密集型企業和公共機構適用不同的規則 與以能源密集型企業為管控目標的歐盟碳排放權交易體系迥然不同，CRC體系采用了“首要成員”，將“供應”折算為排放，以及自我核查等制度安排，在對非能源密集型企業和公共機構的管控上顯示出成本控制上的優越性。在我國當前試行的碳排放權交易中，部分地區根據其產業特點，將大型非能源密集型企業和公共機構納入試點體系中，例如深圳市。但是，鋼鐵廠等能源密集型企業與酒店等非能源密集型企業，在排放源集中程度與排放量大小、減排成本、監測與核查的成本、監管難度等各方面都存在著較大差異，對二者發放同一種配額，使用同樣的規則，既有失公平，也不經濟。

因此，在“全國統一碳排放權交易市場計劃于2016年試運行”［7］這一目標已經明確提出的背景下，我國構建碳排放權交易體系不應當對不同類型企業使用同樣的規則，宜作出暫不將非能源密集型企業和公共機構納入碳排放權交易體系的安排，為此后對其進行專門的制度設計預留空間。一旦針對非能源密集型行業的制度設計得以實現，CRC體系“首要成員”等制度安排則值得借鑒。

5．3 構建約束有力的遵約機制 為保證成效，CRC體系構建了一個約束力極強的遵約機制，僅從超排的罰款上看，采用的是按量計罰的辦法，且每噸二氧化碳排放的罰款額度為40￡，是購買價格的3倍多。此外，不遵守規則的行為也面臨著高額罰款。我國7個試點省市的懲罰力度則都不大，例如上海規定超標最高罰款10萬元，天津甚至沒有罰款，未對不完成遵約義務的參與者產生壓力;北京和深圳即便規定對超排量按市場均價的倍數進行罰款，但對不遵守規則的行為的懲罰不力。不及早糾正對登記、報告、核查等不遵守規則的行為，甚至無法判定參與者是否完成了遵約義務;即使能夠判定，除了罰款，并沒有要求立即設法補足配額，使得參與者可以“一罰了事”。

因此，我國構建碳排放權交易體系要注重遵約機制的設計，要對未能在規定期限內上繳與其實際排放相同數量的配額者采取嚴厲的處罰措施，還要將不遵守登記、報告、核查等規則的行為納入處罰情形。

［1］Meeting the Energy Challenge:A White Paper on Energy［EB/OL］．［2007－05］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090327063520/http://www．berr．gov．uk/energy/whitepaper/page39534．html．

［2］CRC Energy Efficiency Scheme Annual Report Publication 2013/14［EB/OL］．［2014 －11 －20］．https://www．gov．uk/government/publications/crc－annual－report－publication－2013－to－2014．

［3］劉明明．論我國碳排放權交易的模式選擇［J］．西南民族大學學報:人文社會科學版，2013（4）:100－103．

［4］Appraisal of Years 1 －4 of the UK Emissions Trading Scheme［EB/OL］．［2005 － 12］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090908171-815/http://www．defra．gov．uk/environment/climatechange/trading/uk/documents．htm．

［5］冷羅生．構建中國碳排放權交易機制的法律政策思考［J］．中國地質大學學報:社會科學版，2010，10（2）:20 －25．

［6］李鯤．碳排放權交易陷入“三重門”［N］．經濟參考報，2014－09－01（007）．

［7］歐昌梅．全國碳交易市場或2016年運行——國家發改委稱碳排放權交易管理辦法有望在年底出臺［N］．東方早報，2014－11－26（A18）．