現代公共休閑供給的新渠道
——第三部門公共休閑供給的國際經驗分析及啟示

盛小芳（湖南商學院 國際交流處 長沙，湖南 410205）

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現代公共休閑供給的新渠道
——第三部門公共休閑供給的國際經驗分析及啟示

盛小芳
（湖南商學院 國際交流處 長沙，湖南 410205）

《國民旅游休閑綱要2013～2020》的頒布顯示出我國實現全民休閑的決心，但目前的現狀是休閑供給遠不能滿足休閑需求的增長。我國公共休閑供給主要通過政府部門和商業部門兩個渠道。本文引入介紹第三部門這個新渠道，不僅是理論研究縱深化的需要，也是為政府決策提供科學依據。通過分析國外第三部門在公共休閑供給發展中的地位和作用，說明第三部門對于實現全民休閑的重要性和必要性，并就推動第三部門在我國公共休閑領域的發展提出建議。

第三部門；公共休閑供給；新渠道；志愿機構；公益信托，社會企業

國務院辦公廳2013年頒布《國民旅游休閑綱要（2013-2020）》，標志著我國邁入以國家為主導的國民休閑時代［1］。這個時代的基本特征之一是提供著眼于“大多數人”的、涵蓋領域和幅度寬泛的休閑，以滿足百姓逐步多樣的休閑需求。向“大多數人”提供休閑設施和休閑服務，促進公眾生活質量的改善，全民共享社會發展和進步的成果，是我黨執政為民的體現。

中國經濟的迅速發展，百姓收入增長，促成了休閑需求不斷增加、逐步多樣，但目前的現狀是增長的休閑需求和有限的休閑供給形成明顯的供不應求的矛盾，休閑供給的發展遠遠落后于休閑需求的增長。同時還有一部分人，因為經濟原因、個體原因、時間原因等等，享受休閑的機會非常少，如低收入或無收入群體、殘疾人群體等，但他們也有休閑的需要和權利。因此在這樣的時代背景下探討如何豐富休閑供給，實現全民均有休閑機會，具有非常重要的現實意義。

休閑的供給主要通過三個渠道實現，政府部門、商業部門和第三部門（Third sector）。現在我國休閑供給渠道主要是商業部門和政府部門。中國旅游研究院編寫的《中國休閑發展年度報告2013～2014》中提到目前國內休閑的主要供給是通過政府和市場，沒有提到第三部門［2］。說明我國第三部門在休閑供給領域的發展處于滯后狀態。我國休閑的基礎設施和公共供給不足，有些學者認為政府要承擔起更多的公共服務職責，市場要承擔起更多的商業職能［3］。本文認為，政府系統和市場系統都有自身局限，第三部門可以彌補二者的缺陷和填補二者的空白。因此科學發展第三部門、發揮其在公共休閑供給中的作用在當前尤為重要。而最近（2015年5月5日）國務院轉發的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》 （以下簡稱為《意見》），亦明確表示要“逐步構建多層次、多方式的公共文化服務供給體系”，因為對于“滿足人民群眾精神文化和體育健身需求具有重要意義”。

本文將分析國外第三部門在公共休閑供給發展中的構成、地位和起到的作用，說明第三部門對于實現全民休閑的重要性和必要性，并就推動第三部門在我國公共休閑領域的發展提出建議。

一、第三部門在休閑領域中的構成

第三部門的機構或組織形式各異，特征多樣，本質上區別于商業部門和公共（政府）部門。表1列出了政府部門、商業部門和第三部門之間的主要區別。

表1　　三個部門的區別

第三部門在休閑領域涉及很廣，具體體現為四種類型：志愿機構，公益信托，社會企業和商業公司中作為職員福利的休閑提供。

志愿機構是第三部門中最大的構成，其主要是由志愿者來運營，最本質的設立原因是相同的興趣愛好。一般志愿機構的工作人員不拿薪水，也有些志愿機構的大部分工作人員為付薪職員，但因為其非盈利性，這種機構在國際上仍認為是屬于第三部門，比如著名的國際奧林匹克運動委員會。

公益信托機構的設立是為使社會公眾或者一定范圍內的社會公眾受益。在歐美，各級政府通過合同的形式向公益信托機構購買服務，向居民遞送各種各樣的社區公共休閑服務和管理。政府的職能是宏觀管理，公益信托機構則是具體的組織者和運行者，兩者之間是良好的合作伙伴關系。

社會企業的特點是充分運用商業戰略追求最大程度的改善人類和環境條件，而不是追求利潤最大化。社會企業的出現也是非盈利機構面對財務壓力和政治環境變化作出適應性調整的產物。因為非盈利機構數量的不斷增加，造成彼此之間產生競爭，帶來收入的壓力，尤其在金融危機的背景下，因此發展成為社會企業在某種程度上是一些非贏利機構解決這些問題的積極選擇。

商業企業中作為員工福利的休閑供給，也稱為“工余康樂”。近年來這種休閑供給演變成比較綜合的“員工保健服務”，同時公司內部的健身設施也逐漸開始有償對外開放。考慮到“工余康樂”在第三部門中占的比例較小，影響有限，本文的論述以前三種類型為主，略去對這種類型的討論。

二、第三部門在休閑供給中的廣度和深度

1.志愿組織

休閑領域，志愿組織的規模涵蓋只有數人的小型俱樂部，到大型全國性甚至全球性組織。著名的世界休閑組織（World Leisure Organization）、國際旅游組織（International TourismOrganization）、民間藝術國家組織（International Organization Für Volkskunst） 等等，而地方性的體育俱樂部、紅酒俱樂部等聚集了有相同樂趣的人，閑暇時間從事自己熱愛的活動。從這個方面看，志愿活動，因為其需要占用人們的休閑時間，本身也可認為是一種休閑活動。

在歐美，志愿組織在公共休閑供給中的影響和作用非常大，以致曾有評論家認為“志愿組織是休閑供給發展的血液”。志愿組織分布在休閑供給的各個領域，包括體育、藝術、文化遺產和物質遺產、環境保護、青少年活動等等。比如根據統計，英國有超過一半的成年人加入了休閑相關的志愿組織［4］。而在澳大利亞、荷蘭、瑞典，有超過40%的成年人都有參與志愿活動，參與的范圍很廣；丹麥、芬蘭、德國和盧森堡的成年人參與性也比較高，有超過30%［5］。其中體育是許多國家人們參與志愿活動的主要原因之一。歐洲的體育俱樂部中86%的人員為志愿者，英國有580萬成年志愿者參與了體育相關的志愿活動，每年總共奉獻了12億小時［5］。而在德國，體育俱樂部在大眾體育供給方面有不可替代的作用［6］。

有些國家，如南非，政府資助的休閑活動非常少，其主要的休閑相關服務和活動都是由志愿部門提供。

2.公益信托

在公共休閑供給領域，公益信托也是非常普遍的一種方式。一般來說，公益信托機構的責任之一是受政府委托分配其某一特定基金，資助當地的志愿組織或志愿活動，展開相關休閑供給活動；另外一個責任是管理當地的公共休閑資產，如休閑體育中心、公園、文化遺產等。據統計，英格蘭和威爾士總共就有168500個公益信托機構［7］。而歐美非常普遍的藝術委員會（Arts Council）就是公益信托機構，和當地政府是委托合作關系，負責對當地藝術機構的管理和服務，以及對當地居民的藝術提供。

3.社會企業

在最近的二十年中，社會企業在歐洲和美國快速發展，是地方政府部門遞送公共服務的一種新發展的重要媒介。地方政府尋求第三方合作，以消減其在公共服務方面的直接支出。而社會企業在獲得政府支持后，能為民眾提供同等的、甚至更高質量、更有創造性的公共服務。有些學者稱之為協同效應或合作優勢［8］［9］。

美國政府投入廣泛的資源以支持社會企業的創立和發展。前克林頓政府領導的“事業社區項目”大力支持社會企業的發展，取得了明顯成效。而奧巴馬政府通過社會創新基金和許多大型的慈善基金支持了大量的社會企業。英國各級政府和社會企業展開全面合作。統計結果顯示，在休閑、體育、藝術和文化板塊，英國社會企業2013年的營業額年增長率高達90.7%，總營業額高達2億英鎊。這些機構成長迅速，最快的年增長率達到3039%，排名前5位的公司增長率都在1000%以上［10］。比較典型的如格林威治休閑有限公司（GLL）。這家公司管理著超過70家公共休閑中心，和超過20家的地方政府建立合作關系。更因為其“始終充滿熱情的提供大眾消費得起的休閑和健身設施，致力于鼓勵更廣泛的人群參與到體育健身中來，全力以赴為大眾服務以提高生活質量”，在2010年被評為英國“首相大社會獎”。GLL因其突出的跨領域合作能力，成為政府遞送公共服務的成功典范。

三、第三部門在推動公共休閑供給的發展過程中的地位和作用

1.是社會公共休閑供給系統結構中的重要一元

一直以來，公共休閑供給系統是以政府系統供給為主。但實踐證明，政府會因自身的局限性而發生失靈。而市場系統則主要針對私人消費品。第三部門作為休閑供給系統中的重要一員，運用得當，能適時彌補二者的缺陷，三者可互為補充。

第三部門的休閑供給能補充政府部門和商業部門的休閑供給，是因為：其一，在推動公共休閑的發展過程中更能實現“社會包容”。相比而言第三部門能吸引更多不同層次的人加入參與管理或服務遞送工作，因而也更懂其所要服務顧客的需求。

其二，可以提供政府難以全面顧及的、某些特定人群的休閑需要，如殘疾人、老年人、青少年、失業人群等。普及休閑，讓特定人群同樣享受休閑的機會和權利，有助于我們解決社會發展中的失衡問題，讓社會成員都能分享經濟發展的成果，構建和諧社會。

其三，提供的休閑類服務和管理，不僅能給社會，而且對參與者本人都能帶來益處。一個非常重要的好處就是有助于增加“社會資本”。休閑領域的社會參與和志愿活動對于保持社會資本發揮了非常重要的作用。如2010年的一個泛歐調研顯示，71%的受訪者認為體育志愿活動“增加了社會凝聚力和參與性”，61%的人認為“對當地社會有益”，還有其他認為“增加不同年紀群體之間的互動溝通”、“對身體健康有益”等［4］。普特南認為，公民參與第三部門活動能提高社區改善公共利益的效率［11］。而泰勒認為休閑志愿活動能帶來經濟和社會雙重效益，不僅能提供高性價比的服務，而且能強化民眾的積極參與意識［7］。

2.在推動公共休閑供給的發展過程中的獨特優勢

其一，是吸引和整合各種資源的重要途徑。政府部門是公共休閑供給的主導者，但畢竟其人力、財力、智力的有限性，難以提供讓全部社會公眾滿意的公共產品。第三部門因為其獨立性、民間性和公益性，具有吸引和整合各類社會資源甚至是國際資源用于公共休閑產品和服務供給的互補優勢。

其二，公共部門因為其決策過程的復雜性和政治性，相比而言比較規避風險。而第三部門，因其相對獨立性，對于風險有更靈活、更適應、更有彈性的應對方法。如英國的休閑和健身業持續增長，2013年其市場價值達38.6億英鎊，主要原因是越來越多的休閑和健身機構是由社會企業管理［12］。

其三，第三部門能通過創新出既合乎道德、又更具有社會可持續發展性或滿足“縫隙”市場需要的產品和服務，使自己走在市場發展的前列，保持競爭力。第三部門相對的自主性對于促成這一優勢起了重要的作用。這種將商業思維與社會使命相結合的新模式，將有力地推動公共休閑供給的發展。

同時，第三部門因為充分使用志愿者，并吸引到相關專業人士參與，所以在其運營過程中可以大量節約成本。因而能以更少的投入提供同等或更好的公共休閑服務。

3.公共休閑供給系統中是政府部門的承接者與合作者

第三部門和政府部門的關系非常重要。第三部門作為休閑產品和服務的提供者，其產出改進，尤其是社會服務遞送的改進，是第三部門和政府合作的核心。

政府和第三部門的關系在公共休閑供給領域主要分為兩類：增補類和互補類。“增補類關系”一般認為在市場需求異化程度較高的情況下較常見。因為市場需求的多樣化，政府的公共供給很難滿足所有人的需要，因此第三部門的公共服務和產品遞送能填補政府供給的縫隙。不同的市場異化程度不同，比如美國市場比日本市場的需求更多樣化，則當地政府對第三部門的依賴性更高。“互補類關系”則強調政府部門和第三部門之間的伙伴關系或合同關系。政府通過簽訂合同的方式把公共產品和服務的遞送外包給第三部門，其成本要低于自己直接遞送。Coase認為如果政府部門直接遞送，則將機構龐大，管理成本過高，且人力成本也高于第三部門或商業部門，因此不如外包［13］。而第三部門相比商業部門，其運營動機和運營目標更有優勢，被普遍認為在競爭政府合同時更有競爭力［14］［15］。事實也是如此。“公共產品理論”和“交易成本理論”共同解釋了為什么政府部門和第三部門會締結合作合約，形成互補類的伙伴關系。

政府部門和第三部門的關系并非一成不變，而是隨著需要不斷變化的。比如在美國19世紀末期和20世紀初期，因為工業化進程和移民潮，兩者之間的關系以“增補性”為主，第三部門主動提供各種社會產品和社會服務。第二次世界大戰之后，政府部門為滿足增長的社會需求，又為避免擴展機構導致官僚主義，和第三部門發展了“互補性”的親密關系。且隨著政府部門縮減開支的趨勢，其和第三部門的合作關系越來越緊密。在英國，兩者的關系發展也是類似的趨勢。

四、總結與建議

由于歷史原因，休閑的發展在我國起步較晚，休閑需求和休閑供給之間的差距非常大。《國民旅游休閑綱要（2013～2020）》的頒布實施，全民休閑概念的提及，標志著由國家主導的國民休閑計劃已經啟動。全民休閑本質上要求每個公民都有休閑的權利和機會。在這種情況下，僅憑政府有限的人力和物力已經遠不能實現這個目標，同時有可能產生低效率、浪費、財政壓力等問題，因此需要積極尋找改革的替代性策略。政府和第三部門在組織特點上的互補，有利于二者建立廣泛的合作關系。第三部門擅長于充分獲取民間資源，有更進取的態度和創新能力，提供豐富的休閑產品和服務，滿足不同人群的多元化需求；第三部門根植于民眾的特性和“社會包容”的使命，能幫助提高國民的休閑意識，轉變觀念，倡導健康休閑。第三部門的蓬勃發展推進大眾休閑的普及，也有利于促進休閑產業的發展，二者之間形成良性循環。因此，在這個大背景下，政府與第三部門之間建立積極的關系，有其可能性和必要性，也有利于全民休閑的盡快實現和可持續發展。

我國公共休閑供給雖然已經取得很大的進步，但仍是一個極不平衡的領域，階層、性別、收入、年齡等都是阻礙休閑為全民所享的因素。要克服這些因素，正如岳經綸指出的，中國的社會政策要重視第三部門在福利提供上的參與［16］。而從豐富公共休閑供給，提高公共服務效能的角度：中共十八屆三中全會提出要“加大政府購買公共服務力度”，《綱要》強調“政府購買要突出公共性和公益性，建立自下而上、以需定供的互動式、菜單式服務方式，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接”，這些頂層聲音都可視為借政府轉變職能契機，發展第三部門的良機。在休閑供給這一領域，本文建議：

（1）逐步構建休閑供給主體的多元化體系，政府、第三部門和商業部門具有不同的作用機制和領域，互相配合，相得益彰。這個多元化供應體系的建立不應期望一蹴而就，也不能停滯不前。

（2）公共休閑供給的多主體格局因條件變化而調整。從對國外公共休閑供給的分析可見，政府部門和第三部門在公共休閑供給中的作用和相互關系不是一成不變的，應根據當時當地的歷史和傳統、具體的政治經濟體制、組織能力及其他現實條件和限制因素，選擇合適的多元主體格局。我國目前在這方面有一些探索，借鑒歐美的實踐，可以有如下一些思路：其一，鼓勵第三部門根據民眾偏好，積極提供創新性的、消費得起的休閑產品和服務；其二，創造條件，實現政府供給休閑產品向第三部門的轉移；其三，探索政府和第三部門在體育、藝術等休閑方面的多方式合作。

（3）政府支持和政策激勵，完善法律法規以規范運作是第三部門在公共休閑供給領域健康發展的必要條件。

（4）逐步建立健全針對第三部門機構的監督評估機制，保證供給制度和過程的公開透明和有效監督。

（5）推動學術界對公共休閑領域中，我國政府與第三部門之間的關系、第三部門運作與發展的相關法律法規完善、第三部門機構的評估與監督等方面深入探討、展開研究。

［1］ 高舜禮.休閑的時代特征與學界擔當 ［N］.中國旅游報，2013.

［2］ 黃璜，等.中國休閑發展年度報告2013～2014［R］.中國旅游研究院，2014.

［3］ 伍策，韓雅潔.專訪：中國網獨家解讀《中國休閑年度報告》［N］.中國網，2014.

［4］ GHK.Volunteering in the European Union［R］.http://ec. europa.eu/citizenship/pdf/doc1018_en.pdf.2010.

［5］ Sport England.Sports volunteering in England［R］.http: //www.sportengland.org/volunteering-in-england.pdf.2003.

［6］Breuer，C.and Wicker，P.Sports clubs in Germany［M］. German Sports University，Cologne.2008.

［7］Peter Taylor，Torkildsen's Sport and Leisure Managemen［J］. Routledge，2012.

［8］Clark，M.and Stewart，J.Partnership and the management of co-operation［M］.Birmingham:University of Birmingham，the Institute of Local Government Studies.1997.

［9］Richard Simmons.Harnessing social enterprise for local public services，the case of new leisure trusts in the UK［J］. Public Policy and Administration.2008，23（7）.

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［11］Putnam，R.D.Bowling Alone:the collapse and revival of American community［M］.Simon&Schuster，New York.2000 ［

12］Claudia Cahalane.Social enterprises give leisure and fitness industry an oomph［N］.The Guardian.2013.

［13］Coase，R.H.The firm，the market and the law［M］.Chicago: University of Chicago Press.1988.

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［16］岳經綸.和諧社會與政府職能轉變：社會政策的視角［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2007，60（3）.

（責任編輯：羅蕾）

New Channels of Public Leisure Provision—Third Sector’s
International Experience on Public Leisure Provision and Implications

Sheng Xiao-fang
（Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205）

Outline of National Tourism and Leisure，published in year 2013，reveals the resolution of China’s plan to realize national leisure，while the current condition is that leisure provision is far less than the increase of leisure demand.In China，public leisure is mainly provided by government sector and commercial sector，while lack of the third sector.This paper tries to introduce and analyze the role that the third sector has played during the development of public leisure provision in foreign countries to illustrate the importance and necessity of the third sector for the realization of national leisure.And some recommendations are followed on how to promote the development of the third sector in China’s public leisure provision.

third sector；public leisure provision；new channel；voluntary organizations；charitable trusts；social enterprises

F59

A

1008-2107（2015）06-0082-05

2015-08-25

本文為2012年教育部人文社會科學青年基金項目“公共休閑的供給方式及評估方法研究：國際經驗與政策建議”部分成果。項目。編號：12YJC630167。本文感謝中國國家留學基金委的支持，感謝加州大學河濱分校（University of California，Riverside）理念與社會研究中心（Center for Ideas and Society）的支持。

盛小芳（1979—），女，湖南益陽人，英國謝菲爾德大學碩士學位，湖南商學院國際交流處講師，研究方向：休閑管理。