溫州縣級功能區(qū)投融資情況的調(diào)查與分析

葉海景（中共溫州市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部， 浙江 溫州 325013）

溫州縣級功能區(qū)投融資情況的調(diào)查與分析

葉海景
（中共溫州市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部， 浙江 溫州 325013）

溫州縣級功能區(qū)自成立以來，其投融資工作面臨著諸多困難。在現(xiàn)行財政體制下，各功能區(qū)投融資主體作用不突出，發(fā)展不平衡，資金來源和收入渠道單一，融資成本高，還款壓力大。為此，溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的建設(shè)，應(yīng)編制投融資規(guī)劃，完善法人治理結(jié)構(gòu)，整合資源，做大做強(qiáng)投融資平臺，并根據(jù)建設(shè)項目屬性，實行解包還原。

溫州；縣級功能區(qū)；投融資平臺

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，各地方政府為了解決日益突出的城建發(fā)展需求與資金供給不足的矛盾，設(shè)立眾多投融資平臺，加大投融資力度，地方投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模在過去幾年中飛速發(fā)展。關(guān)于縣級投融資文獻(xiàn)，主要基于縣級政府投融資體制機(jī)制視角和地方政府的債務(wù)風(fēng)險視角，以及采用某一地區(qū)的案例分析法，從加強(qiáng)縣級投融資平臺市場化程度進(jìn)行研究。此類文獻(xiàn)大多為定性研究或案例分析，由于樣本獲得不夠系統(tǒng)和全面，缺乏嚴(yán)格的計量分析，大多停留在就事論事的角度，缺乏深入的分析，而通過經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較少。

2011年以來，作為溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的配套工作之一，各縣（市、區(qū)）先后設(shè)立了36個都市型功能區(qū)和4個生態(tài)型旅游功能區(qū)［1］。在縣一級大規(guī)模設(shè)立都市型功能區(qū)，這在全國尚屬首例。功能區(qū)是指基于資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、生態(tài)特征和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定功能定位類型的一種空間單元。目前，各功能區(qū)工作架構(gòu)基本形成，運行機(jī)制逐步理順，但也面臨著諸多困難，其中資金短缺是制約功能區(qū)建設(shè)的最大障礙。筆者在參考相關(guān)縣級投融資文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對溫州部分功能區(qū)進(jìn)行了實地調(diào)研，進(jìn)而對溫州40個縣級功能區(qū)①溫州40個縣級功能區(qū)包括蒼南靈溪新區(qū)、蒼南龍港新區(qū)、樂清柳市新區(qū)、樂清灣港區(qū)、樂清樂成中心城區(qū)、樂清北白象工貿(mào)區(qū)、樂清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、龍灣高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、龍灣空港新區(qū)、龍灣城市中心區(qū)、平陽萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新區(qū)、平陽昆陽中心城區(qū)、平陽北港生態(tài)休閑旅游區(qū)、平陽鰲江新區(qū)、文成大峃城市新區(qū)、文成百丈漈—飛云湖生態(tài)旅游度假區(qū)、鹿城濱江商務(wù)區(qū)、鹿城雙嶼都市經(jīng)濟(jì)區(qū)、鹿城松臺休閑文化區(qū)、鹿城五馬中心商貿(mào)區(qū)、鹿城七都城市新區(qū)、鹿城仰義都市休閑區(qū)、鹿城藤橋生態(tài)新區(qū)、鹿城南匯現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)、永嘉楠溪江風(fēng)景旅游區(qū)、永嘉甌北城市新區(qū)、永嘉三江商務(wù)區(qū)、永嘉上塘中心城區(qū)、瑞安安陽中心城區(qū)、瑞安濱海新區(qū)、瑞安江南新區(qū)、瑞安塘下新區(qū)、洞頭大門海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、甌海郭瞿工貿(mào)新區(qū)、甌海梧白科技城、甌海仙麗僑鄉(xiāng)文化區(qū)、甌海澤雅城郊休閑旅游區(qū)、甌海城市中心區(qū)、泰順羅陽中心城區(qū)、泰順廊橋—氡泉生態(tài)休閑旅游度假區(qū)。進(jìn)行問卷調(diào)查，運用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析溫州縣級功能區(qū)投融資存在的問題及原因，并提出相關(guān)對策，旨在提升溫州縣級功能區(qū)的投融資能力。

一、對象與方法

1.對象

向溫州40個縣級功能區(qū)共發(fā)放問卷40份，收回有效問卷40份，有效回收率為100%。

2.方法

（1）問卷調(diào)查法。根據(jù)課題研究目標(biāo)的設(shè)計要求，參考理論界最新相關(guān)研究成果，自編調(diào)查問卷，內(nèi)容主要涉及功能區(qū)投融資狀況和投融資平臺的運作狀況，包括功能區(qū)的具體財務(wù)指標(biāo)、財政運行體制、融資規(guī)劃，以及投融資平臺的資金來源、貸款抵押方式、資金投資方向、還款來源、治理結(jié)構(gòu)、管理制度等。

（2）統(tǒng)計法。樣本收集并進(jìn)行有效性篩選后，采用SPSS12.0對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理與分析。

二、結(jié)果與分析

溫州縣級功能區(qū)自成立以來，區(qū)街（鎮(zhèn)）合一和區(qū)街（鎮(zhèn)）統(tǒng)分的管理體制并存，以區(qū)街（鎮(zhèn)）合一體制居多。為了進(jìn)一步加快開發(fā)建設(shè)的步伐，除泰順廊橋—氡泉生態(tài)休閑旅游度假區(qū)、泰順羅陽中心城區(qū)和鹿城南匯現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)3個功能區(qū)外，各功能區(qū)都根據(jù)實際需要成立了一個或多個投融資平臺，總數(shù)達(dá)75個。為便于統(tǒng)計，投融資平臺以功能區(qū)為單位，樣本數(shù)為37個。在現(xiàn)行財政體制下，各功能區(qū)的投融資平臺運轉(zhuǎn)存在諸多問題。

1.投融資主體作用不突出，發(fā)展不平衡

溫州縣級功能區(qū)多數(shù)投融資平臺的注冊資本金在1億元以下，超過1億元的僅9個，不及總數(shù)的1/3，如圖1所示。同時普遍存在投融資平臺的注冊資本金實際不到位的情況。其總資產(chǎn)狀況則參差不齊，多得高達(dá)幾百億元，少則只有幾千萬元，總資產(chǎn)在10億元以上的僅6個，發(fā)展極不平衡，如圖2所示。大部分投融資平臺最初的資產(chǎn)是由土地和存量資產(chǎn)組成，由于注冊資本金實際不到位和總資產(chǎn)狀況不佳，一方面，存量資產(chǎn)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、手續(xù)不齊的問題，如工程項目“四證”不齊、手續(xù)不全，無法辦理產(chǎn)權(quán)證書，導(dǎo)致無法用于抵押，遠(yuǎn)未具備資本營運的增值能力；另一方面，投融資平臺無法形成自我滾動發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，難以提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流支持，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，導(dǎo)致功能區(qū)投融資平臺的主體作用未能得到有效充分發(fā)揮。

圖1　溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的注冊資本金規(guī)模分布

圖2　　溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的總資產(chǎn)規(guī)模分布

溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的狀況主要是由于“生不逢時”，宏觀調(diào)控趨緊。地方政府投融資平臺誕生于20世紀(jì)90年代，以上海、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為代表，為高速發(fā)展的中國城市化做出了巨大貢獻(xiàn)。但以“土地經(jīng)營”為主要模式的投融資平臺向全國快速蔓延，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的虛假繁榮和投融資平臺債務(wù)的巨大風(fēng)險［2］。2010年6月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），對地方投融資平臺進(jìn)行清理。隨著國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，房價下行導(dǎo)致土地出讓金收入下降，使得地方政府房地產(chǎn)稅收和土地財政收入減少，投融資平臺債務(wù)風(fēng)險凸顯。溫州縣級功能區(qū)投融資平臺均在2011年后成立，存量資產(chǎn)質(zhì)量不高，資本運營能力不足，通過融資自我發(fā)展更是難上加難。

2.土地出讓金政策難落實，銀行信貸日漸收緊

通過綜合開發(fā)實現(xiàn)土地增值收益，是大部分溫州縣級功能區(qū)的主要資金來源，但絕大部分地區(qū)土地出讓金政策難落實，責(zé)權(quán)利不匹配。溫州縣級功能區(qū)土地出讓金收入返還比例參差不齊，有的高達(dá)90%，有的卻沒有返還；返還比例在60%及以上的13個、50%以下的12個、沒有返還的15個。由于土地出讓金收入返還比例的政策不配套、難落實，功能區(qū)的責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不匹配，不僅加劇了功能區(qū)的資金短缺，而且連基本的綠化、保潔等職能都難以完成。

除了農(nóng)房集聚改造廣泛采用“代建制”外，溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的資金來源中財政注資和金融機(jī)構(gòu)貸款的比重高達(dá)90%以上。2011年8月，雖然央行和銀監(jiān)會專門出臺政策鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)對保障性安居工程（含農(nóng)房集聚改造）予以貸款支持，但銀行等金融機(jī)構(gòu)為統(tǒng)籌信貸需求及出于自身盈利考慮，保障房信貸投放往往受到擠壓。由于農(nóng)房集聚改造建設(shè)用地為行政劃撥，2012年下半年，國土資源部上海督察組對溫州市土地情況進(jìn)行檢查后，明確要求建設(shè)項目劃撥土地使用權(quán)不能辦理融資抵押登記，這無疑使得大多數(shù)投融資平臺農(nóng)房集聚改造建設(shè)的信貸融資渠道“斷流”。為了項目如期開工，部分農(nóng)房集聚改造建設(shè)的投融資平臺不得不通過在建工程的“特殊渠道”獲得貸款資金：開工建設(shè)數(shù)月后，拍攝在建工程照片，向銀行遞交貸款申請。為了加快信貸審批、降低融資成本，大多求助于本地的農(nóng)村合作銀行貸款。農(nóng)房集聚改造建設(shè)完成交付后，雖然有收入作為未來現(xiàn)金流保障還本付息，但其他基建項目由于缺乏抵押物和現(xiàn)金流，申請貸款更是困難重重。

3.多元化融資遠(yuǎn)未形成，融資成本高

由于現(xiàn)有溫州縣級功能區(qū)投融資平臺注冊資本少、資產(chǎn)規(guī)模小、存續(xù)時間短，無法滿足各類金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)要求，鮮有涉及信托、債券、基金等融資方式，也無法通過中期票據(jù)、吸引保險和社保資金等規(guī)模大、成本低的融資渠道來融資。從目前農(nóng)房集聚改造普遍采用“代建制”看，除了要承擔(dān)融資成本外，還要支付3%的代建管理費，而且建安工程造價下浮率僅2%~3%左右，遠(yuǎn)低于正常招標(biāo)的8%~10%，使得融資綜合成本過高。

功能區(qū)融資渠道單一、融資成本高的原因之一，在于投融資平臺治理結(jié)構(gòu)缺位，“官商一體”現(xiàn)象突出。目前，功能區(qū)投融資平臺沒有建立董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的現(xiàn)代企業(yè)法人治理架構(gòu)，決策、管理、監(jiān)督經(jīng)營約束機(jī)制嚴(yán)重缺位。投融資平臺的主要工作人員大多由公職人員兼任，其薪酬及工作經(jīng)費支出基本實行財政全額撥款，缺乏應(yīng)有的激勵機(jī)制。由于功能區(qū)設(shè)立時間較短、沒有固定模式可借鑒，多數(shù)投融資平臺機(jī)構(gòu)人員配置不到位、設(shè)置不健全、部門分工不明確、管理制度不完善，而且缺乏專業(yè)的資本經(jīng)營人員。有些投融資平臺甚至是空殼公司，僅作為項目建設(shè)、融資及財務(wù)核算的虛擬主體，更談不上有中長期發(fā)展規(guī)劃，投融資工作缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、計劃性，難以實現(xiàn)資源開發(fā)最大化的效應(yīng)［3］。

4.收入渠道單一，還款壓力大

除部分溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的投資有收入（如生態(tài)型旅游功能區(qū)所投項目有門票收入，保障房建設(shè)有房屋交付收入等）外，大多數(shù)投融資平臺的投資以公益性項目為主，沒有利潤和現(xiàn)金流。2011—2014年，所有投融資平臺的年利潤總額均為負(fù)。投融資平臺缺乏直接融資手段，大部分為債務(wù)融資，資產(chǎn)負(fù)債率相當(dāng)高，還款付息壓力大，甚至存在以貸還息、借新還舊的情況。

投融資平臺的還款能力差主要是由于功能區(qū)本身定位模糊，造血機(jī)制缺失。功能區(qū)作為特定區(qū)域開發(fā)建設(shè)的主體，主要承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的職能，體現(xiàn)在以下三個方面：一是將土地資源通過開發(fā)成為資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓后實現(xiàn)增值收益。二是供水、污水處理、收費停車、廣告經(jīng)營等市場化項目的經(jīng)營收益。三是公共道路、綠地等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)等，實行政府服務(wù)外包、市場化經(jīng)營，由公共財政進(jìn)行補貼。但目前各功能區(qū)對以上三種職能沒有嚴(yán)格劃分而造成其定位混亂，市場化經(jīng)營收入不足、公共財政補貼支出不到位又造成其欠缺造血機(jī)制，投資、融資與收入未能很好匹配，無法達(dá)到當(dāng)初設(shè)立功能區(qū)的初衷。

三、建議與措施

當(dāng)前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控已進(jìn)入尋求穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)促平衡的新階段，在以穩(wěn)健發(fā)展為主基調(diào)的宏觀環(huán)境約束下，短期內(nèi)要實現(xiàn)縣級功能區(qū)投融資平臺的規(guī)模快速擴(kuò)張，既不現(xiàn)實也無可能。為此，溫州縣級功能區(qū)投融資平臺的建設(shè)只能通過統(tǒng)籌規(guī)劃、建章立制、解包還原、資源整合的方式，逐步化解存在的問題。

1.編制投融資規(guī)劃，統(tǒng)籌功能區(qū)發(fā)展

武漢城市群、長株潭城市群、西安—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、福建海西經(jīng)濟(jì)區(qū)等，編制完成了“十二五”系統(tǒng)性投融資規(guī)劃，以統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)的資金供求。溫州應(yīng)根據(jù)功能區(qū)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃（計劃），編制功能區(qū)投融資規(guī)劃，科學(xué)預(yù)測開發(fā)建設(shè)的資金需求規(guī)模與結(jié)構(gòu)，發(fā)掘資源、資產(chǎn)、資金、資本存量與潛力，通過重大項目策劃、融資模式設(shè)計和融資主體培育，提出科學(xué)可行的投融資方案，推進(jìn)精細(xì)化管理。

2.完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

明確政府和功能區(qū)的事權(quán)、財權(quán)，嚴(yán)格劃分投融資平臺經(jīng)營性收支和公共財政收支的邊界［4］。對確有必要保留的投融資平臺，要按照人員、資產(chǎn)、資本、機(jī)構(gòu)四到位的要求，限時與功能區(qū)脫鉤，并建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，對投融資平臺實行封閉運作。通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，充實和改善投融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.根據(jù)建設(shè)項目屬性，實行解包還原

功能區(qū)應(yīng)根據(jù)建設(shè)項目的不同屬性，按照“解包還原、逐項評估”的原則，對在建和經(jīng)營項目進(jìn)行全面清理，采取調(diào)整措施，確保投融資平臺可持續(xù)經(jīng)營。對土地資源開發(fā)、經(jīng)營性項目的，收入劃歸投融資平臺；對公益性基礎(chǔ)設(shè)施采取市場化方式進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)的，應(yīng)實行服務(wù)外包、有償服務(wù)、定期結(jié)算，通過公共財政支付給投融資平臺。

4.整合資源，做大做強(qiáng)投融資平臺

按照功能區(qū)的資源稟賦、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，逐一評估投融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險水平、盈利能力，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)、沒有獨立經(jīng)營自我發(fā)展前景的投融資平臺不再保留，對確有必要保留且能自我發(fā)展的投融資平臺，以縣（市、區(qū)）為單位進(jìn)行適當(dāng)整合，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，提高資信等級，為發(fā)債等新型融資方式做好基礎(chǔ)工作［5］。投融資平臺的年度預(yù)算應(yīng)列入當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，實行定期報告制度和債務(wù)風(fēng)險管控預(yù)警機(jī)制。

［1］金勇興.溫州四大生態(tài)型旅游功能區(qū)的建設(shè)［J］.溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2014（2）：1-5.

［2］陳少強(qiáng)，吳育新，馬忠華.理性看待地方投融資平臺建設(shè)［J］.中國發(fā)展觀察，2010（6）：42-44.

［3］馬海濤，秦強(qiáng).完善制度建設(shè)，加強(qiáng)政府投融資平臺管理［J］.應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)評論，2010（1）：57-62.

［4］賈康.地方融資與政策性融資中的風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避機(jī)制［J］.上海金融學(xué)院學(xué)報，2010（1）：5-8.

［5］汪仁正.加快縣級投融資平臺建設(shè)的思考［J］.當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)，2015（4）：59-60.

［責(zé)任編輯：吳贛英］

Survey and Analysis on the Investing and Financing Situation of Wenzhou County Level Functional Area

YE Haijing
（Teaching and Research Department of Economics， Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou， Wenzhou，325013， China）

Wenzhou county level functional area confronts a lot of difficulties in investing and financing since its establishment. In the current financial system， it has the following problems： the main role of investing and financing of the functional area is not clear， such as， the unbalanced development， the single fund source and income channel， the high financing cost and the big repayment pressure. Therefore， the establishment of Wenzhou county level investing and financing platform should set up rules for investing and financing， improve the system of corporate governance， integrate resources and expand and reinforce the investing and financing platform. Meanwhile，rearrange it interm of the characfer of the project.

Wenzhou； County level functional area； Investing and financing platform

F812.7

A

1671-4326（2015）03-0006-03DOI：10.13669/j.cnki.33-1276/z.2015.049

2015-03-16

溫州市決策咨詢與政策研究課題（20130221）

葉海景（1981—），女，浙江瑞安人，中共溫州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，碩士.