城鄉統籌視域下農村新社區治理模式的變革—以溫州市甌海區燎原社區為例

浙江師范大學外語學院社會實踐小組*（浙江師范大學 外語學院，浙江 金華 321004）

城鄉統籌視域下農村新社區治理模式的變革—以溫州市甌海區燎原社區為例

浙江師范大學外語學院社會實踐小組*
（浙江師范大學 外語學院，浙江 金華 321004）

2010年開始的溫州農村新社區治理模式變革是新形勢下城鄉治理體制的重要探索。對溫州市甌海區燎原社區的案例研究顯示，新的多村合并的社區治理體制雖然在服務下沉、扁平化管理等方面有所突破，仍存在著社區服務組織過度行政化、社區自治能力不足、社區行動者活動動力弱化等問題。農村社區的治理體制改革的成功，需要上位政策與基層試驗聯動推進，社區體制與產權制度改革同步進行。農村新社區的治理應當繼續堅持自治原則，適當弱化行政色彩，合理確定服務范圍，有效整合多元主體，積極發揮專業人員的作用。

城鄉統籌；農村新社區；社區治理；溫州

DOI：10.13669/j.cnki.33-1276/z.2015.050

溫州作為改革開放的先行者，在過去的30多年里創造出了生機勃勃的溫州模式。然而，隨著城市化的推進，城鄉社會結構發生了極大變化，溫州經濟社會發展遇到了許多新的問題。如經社不分的村級體制導致村莊治權的惡性競爭；城鄉二元體制嚴重阻礙了城鄉資源要素的自由流動和合理配置；大量的城中村、城郊村和城邊村阻礙了城市化的推進；小而散的城鎮分布影響了其對農村人口的吸附能力；行政管理體制的滯后削弱了政府的公共服務能力。為了一攬子解決城鄉治理中的種種問題，自2010年始，溫州市政府借重新啟動農村改革試驗區的機會全面推進城鄉統籌綜合改革。其中建立“經社分開、聯村建社、城鄉一體、合作共治”的社區建設和基層治理模式是這場改革的重要目標和內容之一。為了觀察溫州社區改革的進程，深入總結改革的經驗和教訓，本社會實踐小組借暑期社會實踐的機會入駐地處溫州市郊的甌海區郭溪街道燎原社區，展開全面調研。

一、溫州城鄉一體的社區治理模式

燎原社區是中國包產到戶的創始地—原永嘉縣燎原社所在地。早在1956年，在全國農業合作化的高潮中，中共永嘉縣委就在燎原社進行了包產到戶的試驗。燎原社也因此被中共中央黨史辦稱為“中國農村改革的源頭”［1］。1981年溫州行政區劃調整后，燎原屬新設甌海縣轄區；1992年甌海撤縣設區；在城鄉統籌改革試點過程中，2012年溫州把原有的一些行政村進行合并，增設社區這一層級。按照當時的改革設計，設立農村新社區的目標是結合農村管理體制改革，逐步取消行政村的建制，向城鄉統籌的社區管理體制過渡，進而消除現有農村管理體制下無序的村莊治權爭奪及與政府的對立［2］。據溫州市農辦統計，經過改革，溫州市共設置了856個農村新社區。燎原社區就是在這樣的背景下合并任橋、凰橋、曹埭三個行政村設立起來的。

1.社區建置和規模

燎原社區位于郭溪街道的南大門，東臨塘下社區，南鄰潘橋街道，西鄰瞿溪街道和郭溪社區，北鄰宋岙社區，下轄任橋、凰橋、曹埭三個行政村，分前垟、下者、巷底、橋頭、燎下、后半垟、后岸、上呈、石垟、前岸、后岸、東曹、官莊13個自然村，總面積453hm2，其中，耕地239.81hm2，山地53.67hm2。該社區戶籍數2272戶，戶籍人口8753人，常住人口36968人，在冊正式黨員239人，現有個體、私營企業618家，以皮鞋業為主，兼有牛仔褲、標準件、五金制品、家具制品、建筑裝潢及其他服務業。根據溫州社區改革的規劃設計，原則上每個農村新社區規模為2000～4000戶、1萬人左右，服務半徑2～3km，而實際上平均一個新建農村社區均超過7個村，有的社區居民（含非戶籍居民）達5萬人。燎原社區服務半徑略大于1km，其服務人口卻有3萬多人，人口相比規劃更為稠密，增加了社區服務的難度。

2.社區治理結構

（1）社區黨組織領導體系。根據農村“轉并聯”改革思路，在燎原社區設置社區黨委，隸屬郭溪街道黨工委領導。針對當地農村人口結構日益分化、多元主體并存及流動性較大的現實特征，調整基層組織設置，統籌管理黨員隊伍，整合使用黨建資源，將社區內社會組織、非公經濟組織、機關、學校等各類黨組織統一由社區黨委管理，建立起跨系統、跨行業、跨所有制、跨隸屬關系的區域性橫向聯動的基層黨組織網絡和工作機制。該社區黨委下轄9個黨支部，在冊正式黨員239人，并要求不管黨員所在單位是否建立黨組織，均應到農村新社區黨組織登記報到。

（2）社區管理組織體系。根據街道服務下沉，村級組織改為社區組織的改革設計，溫州市街道辦事處部分人員逐步分流到農村新社區，村莊的行政管理功能逐步上收至社區。因此，在社區建設的過渡時期，郭溪街道辦事處被稱為“農村社區管委會”。它是鄉鎮政府的派出機構，與社區黨組織實行兩塊牌子、一套班子的運作模式。在社區居委會設立之前由農村社區管委會暫代其部分職責，待農村新社區建設走上正軌、運轉機制基本順暢后，農村社區管委會將被撤銷，依法選舉產生社區居委會。燎原社區作為郭溪街道的下屬社區，其管理組織體系和預想狀態并不相同。在設立社區居委會之前，燎原社區內已設立了農村社區管委會，管委會主任由上級政府任命。但原本計劃在2013年實現的社區換屆選舉已被推遲，理應被弱化的村委會換屆選舉又在2013年底繼續進行，這讓燎原社區建設的未來變得撲朔迷離。

（3）社區公共服務組織體系。社區服務中心是社區公共服務組織體系建設的重要內容，是推進城鄉統籌和一體化的切入點。社區服務中心作為社區組織和運轉的基本條件，是社區提供服務的平臺。溫州市建設農村新社區公共服務組織體系的主要理念為：民眾能辦的事情全部在社區層面上能得到辦理，而企業能辦的事情在鄉鎮層面上都能得到辦理，將農林科技、民政事務、社會保障、司法調解、計生衛生、綜治安全、流動人口管理為主要內容的政府公共服務延伸到社區。

（4）社區群團、社會組織體系。溫州歷來就有民眾自治的傳統。群團組織和社會組織是農村新社區建設的重要行動主體，因而社區應積極引導涉及民生的兩類社區組織發展，積極支持協助政府承擔事務性工作，提供公益性服務的生活服務類、社區事務類、文化體育類等社區社會組織。截至2013年2月25日，燎原社區登記在冊的社會組織有31個，計3120人（見表1），尤其是公益慈善類社會組織發展很快，群眾參與積極性很高。以燎原社區凰橋點伏茶服務隊為例，社區工作人員主要負責前期的活動組織工作，而伏茶的制作則由社區內的婦女志愿者自主自發負責。同時許多熱心群眾為伏茶點慷慨解囊。

（5）社區居民議事監督委員會。居民議事監督委員會（以下簡稱議監會）作為社區公共權力運行的議事監督機關，目的在于聯系監督者和被監督者，及時發現錯誤并糾錯，以消除群眾對社區工作的誤解，并保障村民的民主權力。其成員的產生一般采取選舉的方式，大部分由任命的形式產生。燎原社區居民議監會已建立起一個完整的議事流程（見圖1），接受黨組織成員、管委會、居民議監會成員、居民聯名和其他村組織提出的議題，審查后及時反饋上報討論。

（6）農村社區綜合服務平臺。社區綜合服務平臺既是政府服務下沉的有效渠道，同時也是社區居民自我服務的重要載體。居民通過自組織的方式開展社區內部的自我管理與自我服務，既可以提高居民自主意識，又可以實現政府行政下派服務與社區自我服務的有效結合，從而形成政府與社區的合作共治。燎原社區根據“六室六站二欄一廳一校一家一市一場所”的規定，采用租賃方式解決了社區綜合服務平臺的辦公用房問題，建立了便民服務中心、養老服務中心、計衛服務中心、文體服務中心和社會管理服務中心，使農林科技、民政服務、社會保障、司法調解、計生衛生、綜治安全、流動人口管理等政府公共服務延伸到社區有依托。

表1　燎原社區社會組織登記（備案）情況

圖1　燎原社區居民議監會議事流程

（7）社區網格化管理機制。在農村新社區組織機構、治理結構的重構中，燎原社區在社區管理服務中推行網格化管理及組團式服務，將150戶左右的居民劃為一個網格，共分12個網格，每個網格實行“十網合一”的管理模式，涵蓋了農村的安全工作、計劃生育、基層黨建、綜合治理、信訪維穩、勞資糾紛、青山白化、森林防火、生豬屠宰等十個方面，要求做到“定格、定人、定責、定流程”，及時排查化解基層矛盾糾紛，維護社區平安。

二、社區治理變革中存在的問題

在社會轉型時期，國家進行新社區建設，既不能出現對社會喪失控制力的“斷裂”，也不是對社會進行強力的“滲透”。城鄉統籌視域下社區治理模式變革的目的就是讓社區真正地實現自治。如何讓社區從“自在”走向“自為”是學術界探討的熱點問題。據調研，溫州農村新社區治理變革仍存在不少問題，極有可能會阻礙“自社區”模式的形成。

1.社區組織行政化色彩濃厚

社區一直是國家對社會進行管理和控制的重要載體。一方面，國家通過社區治理改造社會，建構居民認同感；另一方面，國家又希望社區自身能夠有一定的自治能力，形成一個區域共同體，有利于社會整合。在改革的具體實踐中，由于國家的過度干預，往往導致社區組織行政化色彩濃厚。據調研，城鄉統籌視域下溫州農村新社區的行政化色彩同樣較為濃厚。一是黨組織干預過大，影響社區自治。社區黨支部的主要成員，同時擔任社區管委會主任和居民議監會主任，不利于民主監督機制的形成。二是社區管委會過度附庸化。作為社區居委會的過渡組織—社區管委會，由原鄉鎮辦事處行政機構轉制而來，管委會主任由鄉鎮政府下派或由原鄉鎮派出機構行政領導擔任，一般由社區黨委副書記兼任，社區管委會成員由原村委會成員構成。由行政干部擔任社區管委會主任，看似會有更好的組織優勢，以促進社區各項活動的開展，但也極有可能由于角色錯位而造成職業倦怠。這種社區治理方式很容易形成以政府職能為中心的運行格局。

2.社區組織自治能力發育不足

溫州許多農村新社區存在自治能力發育遲緩的情況。究其原因是多方面的，除過度行政化外，社區地域范圍擴大及管理幅度過寬是主要原因。從全國農村社區實驗建設情況看，在全國304個實驗縣市中，實行“多村—社區”的縣市區有45個，占總實驗單位總數的15.15%［3］。從溫州市的情況看，全市農村新社區數量在不斷減少，社區規模卻不斷擴大。據溫州市農辦統計，截至2012年4月，農村新社區實際數量為732個，比原來的900多個又減少了100多個，平均一個新社區涵蓋7個以上的行政村。燎原社區由于社區人口結構復雜，流動頻繁，增加了自治難度。此外，多元主體之間的責任與角色不清也是導致社區自治能力發育遲緩的一個重要原因。

3.社區場域中行動者活動動力弱化

居民對社區活動參與的動力直接決定了社區自治能力的發育。社區場域中社會資本提供的多少及居民自身資本的擁有，是居民是否參與社區活動的重要判斷依據。社會資本、公共管理服務的提供需要一定職能的支撐。為了實現其職能就需要地方政府將權力下放。但這也帶來了社區性質的定位問題—社區是地方政府的派出組織，還是獨立的自治組織？本社會實踐小組在與燎原社區工作人員的訪談中得知，關于鄉鎮（街道）的部分權力下放的政府文件早已下達，但實際上許多權力仍舊沒有實現轉接，如辦理死亡證明之類的小事也仍需到村委會蓋章。相對于城市社區，燎原社區剛從村莊自治模式轉型為城市社區治理模式，積極分子資源也相對稀缺。

溫州農村新社區的變革是個別領導強力推動下的改革行為。由于缺乏國家上位法律和政策體系系統化改革支持，相關配套的村集體資產改革也沒有徹底完成，社區治理所涉及的許多權利往往難以落實。因此，隨著推動改革的個別領導人的職位變遷，這場轟轟烈烈的農村新社區改革也就難以為繼。如今，燎原社區當初設立的社區服務中心已撤并為主要為社區外來人口服務的機構，其設計的目標和功能已基本消失。

三、社區治理走向“自為模式”的若干建議

城鄉統籌視域下農村新社區如何走向“自為模式”，既是一個循序漸進的過程，也是眾多因素相互作用的結果［4］。雖然溫州城鄉統籌綜合改革和新社區建設已形成一定的區域特色，許多方面也有一定的突破，但在配套的法律體系沒有完整構建、系統化的集體資產改革沒有實現、居民和社區工作人員都沒有建設社區經驗的情況下，新社區建設和改革困難重重。結合國內外相關經驗，社區治理應在更好地提高社區居民自治能力的基礎上，合作共治，探索適合中國城鄉社會實際的治理方式，才能實現城鄉治理的現代化。

1.農村新社區設置不應過度行政化，應堅持自治原則，依法通過民主選舉，選出社區負責人

鑒于過度行政化的農村新社區設置，在制度的銜接、社會網絡的建構等方面均難以嵌入原有的村莊社區，因而在農村社區改革中必須改變完全用“社區”治理替代村民自治的初衷。日本社區建設的經驗是各市町村社區設有民生、勞動、衛生、商工、農林、水產、土木、建筑等科室。在市町村設置的行政委員會中，委員既有經選舉產生的，也有經議會同意由市町村長任命的。有鑒于此，要堅持社區居民自治，調整改革目標，繼續依法通過民主選舉選出社區居委會成員和社區領導。地方政府只有弱化資源掠奪者和利益爭奪者的角色，增強公共服務的職能，才能從根本上消除與基層百姓的緊張關系［5］。

2.根據轄區居民的服務需要和社區服務功能的輻射范圍，合理調整社區規模與機構設置

根據每個社區自身特點調整社區規模的大小和機構。一是合理設置社區規模。山東諸城的經驗是，根據當地村民居住分散、村莊規模小的特點，按照地域相近、規模適度的原則，將緊鄰的幾個村莊合并規劃為一個社區，實行“多村—社區”，打造“兩公里服務圈”。溫州農村分布與山東諸城的情況不同，盡管許多社區服務半徑也不是很大，但決定社區治理半徑的不單單是地理空間的距離，還有該空間內部的結構、密度、人際關系等因素。溫州城郊社區居民人口數量大，密度高，結構復雜，在采用“多村—社區”的模式時需要更細致的規劃和建置，尤其其服務半徑應相應縮小，才能實現貼近民眾、服務下沉的目的。

3.充分調動多元主體的積極性，有效整合多元主體，增強社區凝聚力

溫州農村社區，一個村委會只有數人，本身對鄉鎮交辦的任務難以完成，更不用談進行社區自治了。因此，需要嘗試有效整合多元主體，關鍵在于均衡各方利益與職能分工。社區與治理的亂象頻發，多與職能分工不明確、權利義務相互交叉有關，以致不同主體之間不斷產生縫隙與矛盾，因而現階段仍需要對多元主體界定清晰的角色定位。社區治理中應在促進居民自治能力目的下調整多方利益，避免資源往居委會等相對強勢集團聚合，同時又更好在利益驅動下鼓勵居民參與各種社區活動。只有這樣，才能充分調動社區多元主體的積極性，增強社區共同體的凝聚力。

4.積極發展社區工作專業隊伍的作用

“三社聯動”模式是社區治理的重要方式。專業人才的缺乏對社區治理模式的形成和作用發揮起著非常大的阻礙作用。當前許多居民對于專業的社工人員并不熟悉，他們經常將其與義工混同。因此，在社區工作專業隊伍介入的同時，不但需要對社工人員的職業性質進行宣傳，更重要的是通過社工人員的實際行動，擴大影響。社工人員通過自己的專業技巧在取得社區居民信任的同時，成功地帶領社區居民進行自治管理。以居民的興趣愛好為依托，社工人員引導其走向社區治理。一些社工人員積極主動參加社區活動，如編織隊、電腦班“四點半”服務、康復隊巡邏等，還會激發社區內老教師、老干部、老黨員等群體積極參與。社區工作專業隊伍這一“他者”身份介入，會對社區內部關系起著一定的調整作用。

溫州農村新社區改革是新形勢下城鄉治理體制的重要探索。溫州市甌海區燎原社區改革的案例帶來的啟示是，進入攻堅期的治理體制改革需要上位政策與基層試驗聯動推進，社區體制與產權制度改革同步進行。農村社區治理的現代化，確實需要改革現有的治理模式，但新的社區治理結構仍需要尊重原有的產權關系，繼承傳統的人文資源，充分激發居民的自治精神，積極發揮社區精英和專業人員的作用。

［1］中共永嘉縣委黨史研究室，永嘉縣農業局，永嘉縣檔案館.中國農村改革的源頭—浙江省永嘉縣包產到戶的實踐［M］.北京：當代中國出版社，1994：368-375.

［2］打造農村新社區的樣板—怎么看溫州農村新社區管理服務體系建設？［M］//溫州市試驗區領導小組辦公室.溫州試驗城鄉統籌綜合改革100問.溫州：中共溫州市委政策研究室，2011.

［3］肖林.“‘社區’研究與‘社區研究’”—近年來我國城市社區研究述評［J］.社會學研究，2011（4）：193-198.

［4］趙秀玲.“微自治”與中國基層民主治理［J］.政治學研究，2014（5）：51-60.

［5］楊炳瓏.農村社區建設要做到“不折騰”［EB/OL］.（2010-03-22）［2015-07-01］. http：//jgdw.mca.gov.cn/article/mzqn/gzjc/dcyj/201003/20100300063689.shtml.

［責任編輯：朱康對］

Reform of Rural New Community Governance Model in the View of Urban and Rural Areas —Taking Liaoyuan Community of Wenzhou Ouhai District as an Example

Social Practice Team， School of Foreign Languages， Zhejiang Normal University
（School of Foreign Languages， Zhejiang Normal University， Jinghua，321004， China）

The reform of Wenzhou rural new community governance model since2010is an important exploration of the urban and rural management system in the new situation. A case study on Liaoyuan community of Guoxi street， Ouhai district shows that although the new village-merged community governance system has some breakthrough in service sink， flat management and so on， there are still some problems， such as the excessive administrative management of community service organization， the lack of community autonomy， the weakened activity of community people and so on. The success of the reform of the rural community management system depends on the cooperation of the upper policy and the grass-root experiment， and the reform of community system and property system simultaneously. The governors of the rural new community should adhere to the principle of autonomy， and appropriately weaken the administration， determine the scope of service， integrate the diverse subjects effectively，and let the professionals play their roles.

Urban and rural areas； Rural new community； Community governance； Wenzhou

D669.3

A

1671-4326（2015）03-0009-05

2015-07-15

朱伊寧（1994—），女，浙江溫州人，浙江師范大學外語學院本科生.

*注： 本文為浙江師范大學外語學院社會實踐小組科研成果之一，由朱伊寧執筆。該小組成員包括朱伊寧、彭菲菲、沈璐、潘珊珊、項劍津、王佳程。