水生態文明視域下溫州“五水共治”的戰略思考

金勇興（中共溫州市委黨校 黨建黨史教研部，浙江 溫州 325013）

水生態文明視域下溫州“五水共治”的戰略思考

金勇興
（中共溫州市委黨校 黨建黨史教研部，浙江 溫州 325013）

溫州“五水共治”是全面治理環境、倒逼轉型升級的重大戰略舉措，也是抓改革、促發展、惠民生、加快推進水生態文明建設的戰略任務。從水生態文明視域看，溫州“五水共治”雖然取得了一定成效，但也面臨諸多問題。為進一步推進溫州水生態文明建設，必須運用全局性、系統性思維和方法，采取切實有效的對策，才能實現“五水共治” 規劃的總體目標，進而實現溫州水生態文明城市建設的戰略目標。

溫州；五水共治；生態文明；人文和諧

DOI：10.13669/j.cnki.33-1276/z.2015.028

從水生態文明視域看，水環境是指自然界中水的形成、分布和轉化所處空間的環境，也是指人類社會生存和發展中由地表水和地下水環境兩部分組成的環境［1］。水環境對人類社會生存和發展極為重要。2013年11月，為建設美麗浙江，中共浙江省委、浙江省人民政府提出“五水共治”作為全面深化改革的重要內容和重點突破的改革項目［2］，具有重大戰略意義。

“五水共治”是推進浙江新一輪改革發展的關鍵之策。溫州“五水共治”從現實提出到規劃確定，在一邊規劃一邊治理過程中，既初見成效，也面臨諸多問題尚待解決。只有針對存在的問題，采取切實有效的對策，才能實現“五水共治”規劃的總體目標，進而實現溫州水生態文明城市建設的戰略目標。

一、“五水共治”的現實背景和總體規劃的確定

關于水生態文明建設，黨中央、國務院極為關注，浙江省政府及溫州市政府高度重視。早在2006年1月，《浙江省十一五規劃綱要》［3］提出全面規劃和建設安全飲水、科學調水、有效節水、治理污水等“四水工程”建設。權衡浙江省水環境治理，中共浙江省委書記夏寶龍發表題為《以“五水共治”的實際成效取信于民》［4］的文章，明確指出“五水共治”的現實背景：2013年初，針對浙江省多地環保局局長被“邀請”下河游泳的事件和強臺風“菲特”引發余姚等地嚴重的洪澇災害，更加深刻認識到必須“五水共治”，才能從根本上解決水環境治理的問題。2014年1月，根據中共浙江省委部署和領導講話精神，中共溫州市委書記陳一新在中共溫州市委十一屆六次全體（擴大）會議上的報告中提出“五水共治”。浙江省、溫州市“五水共治”分類實施內容的演進見表1。

表1　浙江省、溫州市“五水共治”分類實施內容的演進

自2013年9月29日中共溫州市委、溫州市人民政府印發《關于成立溫州市“美麗浙南水鄉”建設領導小組的通知》后，10月，溫州市水鄉辦公室、溫州市水利局、浙江省水利水電勘測設計院聯合編制報批《美麗浙南水鄉總體規劃綱要（2013—2020）》［5］（以下簡稱《綱要》）。2014年3—8月，溫州市政府印發《關于分解落實2014年省級五水共治計劃任務（匯總）的通知》及溫州“五水共治”分類實施方案（見表2）等一系列治水政策文件。2014年9月24日，溫州市政府主持召開《溫州市“五水共治”建設美麗浙南水鄉總體規劃（2013—2030）》［6］（以下簡稱《規劃》）評審會，通過專家組評審；2014年11月10日，該總體規劃得到溫州市政府同意并獲得批復。至此，“五水共治”已經從《綱要》深化為《規劃》。

表2　溫州“五水共治”分類實施方案

二、溫州“五水共治”初見成效

2014年溫州“五水共治”不僅在規劃先行方面，實現了從《綱要》深化為《規劃》，并確立具體分類實施方案，而且提出了“五水共治”建設美麗浙南水鄉的總體目標：三年夯實基礎、七年基本建成、十七年全面建成，一邊規劃一邊治理，初步取得了階段性成效。

1.投資額居全省第一

2014年1月13日，中共溫州市委書記陳一新在中共溫州市委十一屆六次全體（擴大）會議上的報告中提出，以“五水共治”為重點，加快推進美麗浙南水鄉建設，力爭全年完成總投資164億元以上［7］。在融資方面，2014年溫州設立“藍海股份”，一期已成功募集8億元治水資金；建立政府—銀行—企業融資平臺，融資147億元并獲銀行300億元授信；發動社會捐資6.3億元［8］；對接北京東方園林股份有限公司等國內治水領域的大企業，大力推行BT，BOT，BOO，TOT，PPP等第三方治水模式。在投資方面，2014年溫州“五水共治”完成投資247.6億元，占年度計劃（177億元）的140%，投資額居全省第一；其中，溫州市本級財政安排治水專項資金6億元，是往年的3倍，各級財政“三公”經費削減額的30%全部用于治水；完成擴排工程投資5.44億元，完成率214%；完成農村飲水安全提升工程投資5519萬元，完成率200%；完成水利投資128億元，年度投資完成率123%［8］。

2.各類項目快速推進

自2013年10月始，溫州在全省率先啟動“水治”，把“水治”作為順應民意、改善民生、凝聚民心的首要工作。2014年“十百千萬”重點綜合項目（“十樞”“百固”“千治”“萬通”）、“五水共治”分類具體項目（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水）、溫州特色項目（水鄉文化提升工程和濱水公園項目）正在快速推進。在重點綜合項目方面，溫州市鹿城區雙嶼黃龍北排工程、平陽縣順溪水利樞紐工程、蒼南縣朱家站水閘等一批骨干工程建成投入使用，完成病險水庫加固5座，完成率125%；完成病險海塘加固76700km，完成率170%；完成河道綜合整治397600km，完成率189%。在分類具體項目方面，24個城鎮污水處理設施已全部開工建設，已完工22個，完成率92%；基本建成2座污水處理廠一級A提標改造工程；完成396城鎮污水配套管網建設，完成率152%；完成農村生活污水治理村1101個，完成省級任務923個，完成率119%；完成規模化畜禽養殖場提升改造1756個，完成率100%。在溫州特色項目方面，溫瑞塘河百里文化長廊等已投資9.2億元的40多個水鄉文化提升工程在建；計劃新建的500個濱水小公園，已完工336個，完成率67%。［8］

3.治理成效明顯

從水質變化看，溫州各類水質已明顯好轉。據相關監測顯示，2014年溫州水系中甌江、飛云江水質為優，鰲江水質已由劣五類提升為四類；12個跨行政區域河流交接斷面水質全部合格，其中優良率達83%；縣級以上集中式飲用水水源地水質達標率100%；2014年平原河網主要污染物平均濃度與2013年相比均有明顯下降，其中氨氮、總磷濃度均值同比降幅近20%，溫瑞水系高錳酸鹽指數已穩定達到三類。另外，初步建成樂清中心城區親水濕地、蒼南縣城中心湖、經開區金海湖等6個優質水源平原水庫，新增城市平原調洪庫容近500萬m3。從產業結構看，溫州環境保護產業比重明顯上升。2014年溫州6大重污染高耗能行業原有的1151家企業，關停473家，搬遷入園384家，原地整治172家。曾被列為全國十大環境違法典型案件的平陽水頭制革基地，2014年工業產值不減反升，成為治水倒逼轉型升級的一個成功典范。溫商回歸引資到位資金達969億元，同比增長136%，進一步支撐溫州環境保護產業的提升。從所獲榮譽稱號看，溫州治水成效明顯。2014年依托“五水共治”的實效，溫州成功獲批全國水生態文明建設試點城市；珊溪水源保護榮獲“全國基層治水十大經驗”之首，成為全國大型集中式飲用水水源地保護的先進典型；市區綠化覆蓋率達38.07%、城市人均公園綠地面積11.32m2，榮獲國家森林公園城市稱號。溫州市63個美麗宜居示范村正加快推進建設，7個已通過省級考核驗收，其中泰順村尾村、瑞安陳岙村、永嘉蒼坡村被評為省級優秀村莊，而且泰順村尾村被評為國家級美麗宜居示范村。［8-9］

三、溫州“五水共治”面臨的主要問題

從“五水共治”內容看，主要涉及人為和自然影響水環境兩個方面。從治水角度看，主要側重于治理人為影響環境方面而形成的負面因素，這些負面因素都有可能產生對“五水”的影響。盡管溫州“五水共治”初見成效，但仍面臨諸多問題。

1.規劃銜接前后不一尚有縫隙

從專項規劃看，《綱要》的技術經濟指標要求，城鎮污水處理率2015年達到100%。然而，《規劃》的技術經濟指標要求，中心城區城市污水處理率2016年只達到90%，2020年才達到100%，全市域城市污水處理率2016年達到90%，2020年只達到90%，2030年才達到100%［5］。如此規劃年限進程，不僅前后不一，而且與實際難以相符。從城鎮總體規劃看，雖然《規劃》明確其它一系列規劃作為依據，但整個規劃中只涉及水域空間范圍，并沒有明確地域空間范圍及地下空間范圍。如《浙江省溫瑞塘河保護管理條例》規定，溫瑞塘河保護區包括溫瑞塘河骨干河道水域、溫瑞塘河流域城市和鎮建成區范圍內溫瑞塘河其他河道水域和骨干河道沿岸每側一般不少于50m、重要河道沿岸每側一般不少于15m、一般河道沿岸每側一般不少于8m的陸地，具體范圍由溫州市政府劃定，并向社會公布［10］。《規劃》據此也明確規定，骨干河道和重要河道兩側各建喬木林帶寬度15m以上，一般河道8m以上［6］，但兩側各建喬木林帶用地面積，水管網布局中涉及地下供給排水等地下空間面積均沒有明確。這顯然還沒有與城鎮土地規劃等相關規劃實現無縫對接。

2.財政巨額資金投入難以持續

由于溫州“五水共治”任務異常繁重，對資金需求特別巨大。2014年雖然溫州各級政府創新工作思路，拓寬籌資渠道，分層、分期、分類、多源制定治水項目建設資金保障方案，但與所需資金相比仍有較大缺口。按照《綱要》投資估算，近期實施項目總投資約912億元，遠期實施項目總投資約228億元，合計總投資1140億元［5］。按照《規劃》重點項目投資匯總，總投資2086.21億元［6］。2014年11月26日，溫州市試點全國水生態文明城市建設實施方案，通過國家水利部太湖流域管理局會同浙江省水利廳的審查，試點建設期3年（2015—2017年），投資300億元［11］。但完成溫州“五水共治”任務，需要投入上萬億元資金興建大量供水設施、排水設施和污水處理設施及相應的管網系統，其中地下管網系統工程投資總額會超過地上管網系統投資總額。僅憑財政收入支撐“五水共治”巨額資金投入將難以持續。巨額資金投入保障問題必將成為影響落實治水任務能否如期完成的經濟因素。

3.長效管理機制尚未完善

從污水處理方面看，在城鄉污水處理管網建設上，不能滿足污水處理需要，治“本”項目推進緩慢，雖然中心城區污水管網覆蓋率和入網率比較高，但農村中心鎮、鄉鎮、行政村、自然村等區域污水管網覆蓋率很低，以及某些上游來水影響水環境治理目標的實現；在農業生產污水處理上，由于配套措施不完善，缺乏日常監管，大量化肥、農藥施用后，許多氮、磷排放到河道中，許多畜禽養殖所產生的污物、污水還存在直排河道現象；在農村生活污水和垃圾處理上，生活污水處理率比較低，生活垃圾收集處理尚未全覆蓋，許多生活污水和垃圾排放到河道中；在生態沼氣池維護和沼液、沼氣、沼渣等綜合利用上，仍處于探索階段，市場化運作機制尚未完全建立。從制度管理方面看，在管理體制上，缺乏專業的治水知識和河長科學治水的職責界定，也缺乏整治陸上污水排放、從源頭上遏制違法建設行為的產生和蔓延、徹底清除和預防違法建設的長效管理機制；在管理主體上，雖然各級黨委政府高度重視，但全民治水氛圍還有待形成，在一定程度上存在“政府干、群眾看”的現象。如果群眾不能自覺地、積極地持續參與，將很難實現水環境的長效治理。

四、溫州實施“五水共治”的對策

“五水共治”是一個系統工程，不僅要治污先行，而且要齊抓共治，必須運用全局性、系統性思維和方法，采取切實有效的對策。

1.規劃編制全域化無縫對接

“五水共治”需要解決可以先做什么、不可以先做什么，可以先做哪里、不可以先做哪里等一系列問題，勢必要實現規劃編制全域化無縫對接，這樣不僅可以解決規劃銜接前后不一尚有縫隙的問題，而且可以解決快治“標”慢治“本”的問題。為此，規劃編制既要覆蓋全域，也要總體規劃與專項規劃無縫對接。在《規劃》編制完成基礎上要做好以下三方面工作：一是依據城市總體規劃，在符合城市總體規劃的大框架下，組織規劃實施和完善，實現與城市總體規劃在城市建設目標上的一致，以此實現兩者在時序上的銜接。二是實現“五水共治”規劃與水環境治理規劃、水資源配置規劃、洪澇防治規劃、水生態文明建設規劃、生態文明建設規劃、國土空間規劃等銜接。三是反映“五水共治”中涉及控制性詳細規劃要求，體現依據城市總體規劃對城市建設中具體地塊的土地利用和建設提出的控制性規定，反映城市總體規劃在“五水共治”空間上的局部實施。“五水共治”規劃既要體現自身的相對獨立性和完整性，又要體現與其它相關規劃的銜接與呼應。

2.基本實現項目建設市場化

落實“五水共治”規劃，需要建設一大批治水項目，既要抓技術建設，突破關鍵制約環節，也要抓工程建設，實施具體項目建設，如污染減排工程、防洪大堤工程、城市排澇工程、飲用水供水工程、城鄉節水工程等。實施具體項目建設，需要巨額資金投入。這既需要政府財政支持，也需要社會資金投入。一是繼續改變以地方財政支持為主的模式，進一步轉向以社會資金投入為主的模式。二是地方財政設專項資金應主要以“以獎代補”方式為主，加大鼓勵“五水共治”的工作力度。基本實現項目建設市場化，既可以使財政巨額資金投入持續不斷，又可以使規劃項目建設任務得以最終實現。

3.完善長效管理機制制度化、系統化

完成“五水共治”規劃的具體項目建設需要持之以恒，勢必要依靠長效管理機制制度化、系統化。一是加強經濟性制度建設。加快推進水權界定進程，組織實施水權交易制度；加快推進水污染權界定進程，組織實施水污染權交易制度；加快推進生態產權界定進程，組織實施水源保護補償制度；在水利專項資金中劃出一定比例專門用于河道清淤，實施河道“輪疏輪浚”制度，制定疏浚計劃，輪流對全市河道進行全面清淤，實施水體流動“活水”工程等。二是加強社會性制度建設。組織動員用水戶參與到“五水共治”進程中，既可以參與建設，又可以參與監督，實現政府部門、企業單位、城鄉居民之間的相互監督和相互制衡［12］；不斷完善河長制考核辦法，全面實施河長制保證金制度等。三是加強管制性制度建設。建立并嚴格執行河道整治與長效管理責任追究制度，確保治水責任的落實；大力推行河道網格化管理和保潔制度，加強城市內河航運防污管理；專項督察生活污水、工業污水排污口制度等。四是加強協同性制度建設。健全各級建設、規劃、水利、國土、民政等部門的分工協作、合力聯動的工作制度，落實相關部門項目責任和時間節點要求；開展河流環境狀況定期巡查與不定期暗訪相結合，進一步完善互觀、互訪、互查、回訪核查制度和相關部門治水工程項目審批制度，確實提高部門分工協作效率［2］。

4.提升人文生態和諧境界

“五水共治”涉及經濟、政治、生態、文化和社會等方面的建設。溫州水鄉文化和濱水公園文化工程的建設具有深厚的本土根基，應進一步生根發芽，開花結果。水文化是人們在治理、開發、利用、配置、管理、保護，以及認知、美化、欣賞、表現水在勞動過程中產生的制度的、物質的和精神的財富集合［13］。人文生態和諧要求在人與自然相互作用的過程中，通對自然的逐步深入認識，形成以自然生態為核心、以自然過程為重點、以滿足人的合理需求為根本的文化體系和價值倫理體系［14］。一是為實現“生態五美”奠定基礎。在實施溫州“五水共治”進程中，進一步實現人與水和諧相處的生態文化美、資源美、環境美、產業美、消費美，為水生態文明建設奠定長遠而堅實的基礎［12］。二是堅持人文科學治水。采用生態修復治水工藝等項目，全面完成3年500座濱水公園建設行動計劃，通過新增水鄉文化工程的建設，

進一步提升濱水公園文化內涵和溫州特色，讓群眾切實感受到“五水共治”帶來的成效和變化。三是廣泛組織社會群眾積極參與。從人文生態和諧角度，通過各種途徑廣泛宣傳整治污水、防洪治澇、用水節約等相關知識，增強群眾參與意識，提高自治、自防、自助、自救能力，形成政府部門、企業單位、城鄉居民合力治水的人文生態氛圍，尋求最適宜與人類生存與發展的方式、自然生態保護與利用的最佳途徑。

［1］黃冬梅.水環境監測機構化學試劑管理方法的探討［J］.科技傳播，2012（6）：73-74.

［2］浙江省住房和城鄉建設廳.推進“五水共治”建設美麗浙江［N］.中國建設報，2014-01-03（1）.

［3］浙江省十一五規劃綱要［EB/OL］.（2006-02-07）［2015-03-01］.http：//www.gov.cn/test/2006-02/07/content_181020.htm.

［4］夏寶龍.以“五水共治”的實際成效取信于民［N］.人民日報，2014-01-22（15）.

［5］美麗浙南水鄉總體規劃綱要（2013—2020）［Z］.溫州：溫州市水鄉辦公室，2013-10-21.

［6］溫州市“五水共治”建設美麗浙南水鄉總體規劃（2013—2030）［Z］.杭州：浙江省城鄉規劃設計研究院，2014-12-10.

［7］陳一新.深入實施“十大舉措”切實抓好“三十項重點”努力開創溫州趕超發展新局面—市委十一屆六次全體（擴大）會議報告［N］.溫州日報，2014-01-16（4）.

［8］溫州市“五水共治”工作情況通報［Z］.溫州：溫州市水利局，2015-01-15.

［9］溫州市“五水共治”工作情況匯報［Z］.溫州：溫州市水利局，2014-12-12.

［10］溫州市溫瑞塘河保護管理委員會.浙江省溫瑞塘河保護管理條例［N］.溫州日報，2009-12-17（4）.

［11］柯哲人.我市試點全國水生態文明城市建設［N］.溫州日報，2014-11-26（2）.

［12］沈滿洪.“五水共治”的戰略意義現實路徑［EB/OL］.（2014-02-10）［2015-03-01］. http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2014/02/10/019848558.shtml.

［13］張俊凱.溫州水文化建設對策探討［EB/OL］.（2007-07-26）［2015-03-01］.http：//www.wzsl.gov.cn/system/2007/07/26/010708877.shtml.

［14］整體人文生態系統［EB/OL］.［2015-03-01］.http：//baike.baidu.com/view/1514079.htm.

［責任編輯：吳贛英］

Strategic Thought on Wenzhou “Five Rivers Control” from the Perspective of Water Ecological Control

JIN Yongxing
（Teaching and Research Department of Party History， Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou， Wenzhou，325013， China）

Wenzhou “Five Rivers Control” is an important strategy which controls the environment in a comprehensive way and forces its transformation and upgrading. Besides， it is an important task which will enhance the reform， promote the development， improve people's livelihood and speed up the building of water ecological civilization. From the perspective of water ecological civilization， Wenzhou “Five Rivers Control” has achieved some results， but there are still some problems. The government should adopt the overall and systematic way of thinking，and take practical and effective measures to achieve the overall goal of “Five Rivers Control” scheme and further achieve the strategic objective of Wenzhou water ecological civilization construction.

Wenzhou； Five Rivers Control； Ecological civilization； Harmony of humanity

TV213.4

A

1671-4326（2015）03-0014-04

2015-03-14

金勇興（1954—），男，上海黃浦人，中共溫州市委黨校黨建黨史教研部教授.