整體性治理視閾下政府治理能力的邏輯結構解析

周 偉，潘婭子

（安徽工程大學 人文學院，安徽 蕪湖241000）

一、問題的提出

在實現國家治理體系和治理能力現代化的視野下，作為治理實踐的主體性力量，政府治理能力問題成為學術界和實踐部門關注的焦點。然而，在拉茲曼德（Farazmand）教授看來，21世紀是一個全球化加劇、社會快速變化、超級復雜且充滿不確定性的世紀，當前的政府能力已經不能適應新世紀的社會變化。［1］

判斷政府治理能力的路徑有很多種：可以利用面板資料進行歷史性分析，可以現場觀察進行現場評價，還可以通過邏輯推理進行應然性期待。［2］但無論采用哪種途徑，判斷政府治理能力之前都必須準確界定政府治理能力的構成要素。作為對這一問題的回應，不同學者從不同角度對政府治理能力的構成要素進行了分析。一是從目標、資源和管理工具三個維度揭示政府治理能力內涵演變的邏輯過程，并認為政府治理能力體現在識別目標、整合資源、溝通協調和合作治理等方面。［3］二是從國家治理能力現代化的角度展開研究，認為治理能力包括三重向度：制度建構能力、改革創新能力和科學發展能力。［4］三是從善治的角度進行分析，認為善治包括合法性、法治、責任性、回應、透明性等十個要素，用系統分析的方法將該要素進行整合并提出政府治理能力的要素框架。［5］四是從國家職能的角度進行探究，認為治理能力涵蓋社會資源汲取、發展經濟、社會管理、公共服務、制度建設等方面能力。［6］

這些研究成果為進一步探討政府治理能力的相關問題奠定了基礎，但這些研究成果仍存在進一步研究的空間：一是應將政府治理能力與政府能力加以區別，政府治理能力中的“治理”應被凸顯出來。由政府能力衍生到政府治理能力，是對傳統政府的唯一角色和地位的反思，是以治理理念為基礎對政府能力的深刻詮釋和積極建構。它試圖改變傳統的話語場域，并重新審視政府與民間、公共部門及私人部門之間的合作與互動，以尋找政府行為的基點和評判標準。二是“整體性”應成為政府治理能力的核心特質。毋庸置疑，“合作”是治理理論的基石，但如何解決“碎片化政府”所引發的合作困境、如何有效凝練政府治理的愿景、如何實現治理目標與治理手段的有效兼容等，均需要借助于“整體性治理”理論的工具理性和價值理性。

二、整體性治理與政府治理能力的契合性

整體性治理（Holistic Governance）產生于20世紀90年代的西方國家，但在不同的國家有不同的表述，美國表述為“Collaboration Governance”（譯作合作治理），英國表述為“Joined-up Governance”（譯作協同治理），澳大利亞表述為“Whole of Government”（譯作整體政府）。盡管表述不同，這些概念均源于對新公共管理實踐的反思，都主張通過整合機制、協調機制、信任機制等達到政府的整體性運作。事實上，整體性理念很早就有，在公共管理實踐中實現部門之間的合作、協調或整合一直是政府所追求的目標。整體性治理理論旨在解決碎片化問題、實現政府管理與服務的協調與整合。正如整體性治理理論的首創者佩里·希克斯所論述的：整體性治理是“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。［7］整體性治理理論在工具理性層面和價值判斷層面，將治理理論的發展向前推進了一大步，為理解政府治理能力提供了分析框架。以整體性治理理論切入政府治理能力界定命題，源于它倡導的以公民需求為導向的價值訴求，以協調、整合為基礎的組織過程，以信息互動為偏好的工具理性，契合了政府治理能力的核心訴求。

（一）整體性治理為政府治理能力的目標定位提供價值導向

新公共管理的衰微是整體性治理理論興起的一個主要背景。在新公共管理的視野中，公民類似于顧客，政府以顧客為導向，政府和個人都能夠根據他們的自身利益做出選擇。［8］這種建立在經濟人假設之上的制度安排，看似滿足了不同群體的利益需求，實則忽視了公共利益，使政府的合法性受到挑戰、社會秩序的運行基礎受到沖擊，整體性治理則重建了公民需求導向的價值理性。希克斯認為，不能將公民僅視為顧客，公民、顧客和納稅人對待治理的態度具有很大差異：顧客的角色是服務消費者，他們對于治理過程并不關心，追求的是便捷、高效、高質量和一次性就能獲得的公共服務；納稅人是財政的來源方，更關注治理成本的降低，追求能真正滿足人們需要的服務，并希望治理過程精簡而非復雜；公民是投票者，希望在自己和其他公民需要的服務類型方面擁有話語權，追求獲得其所關心的、能發揮作用的服務。公民、顧客和納稅人在治理中的角色和需求差異性，回應了政府治理對價值理性的訴求，這種訴求映射在政府治理能力的目標上，一是以公民需求為導向，積極回應公民的服務需求，關注民主價值和公共利益的實現，為公民提供更為整體的或“無縫隙”服務；二是在治理過程中將顧客、納稅人和公民身份整合起來，創設實現其“積極公民”話語權的氛圍，通過對話、圓桌會議等途徑發揮其在政策制定、執行和評估中的重要作用。

（二）整體性治理為政府治理能力的實現過程提供組織基礎

圖1 合作性整合層次

新公共管理運動由于過分注重專業分工和公務人員的個人特長，結果導致政府組織結構的分散和公民滿意度的降低。［9］整體性治理的代表人物帕卻克·登力維認為，新公共管理強調分散化、競爭和激勵，而正是這些引致了政府組織的“碎片化”——分散化造成組織間信息的失真和溝通不暢，準政府機構的出現加劇了其非專業化；競爭造成公共服務的使用者與生產者分離；因強調激勵而解除管制在一定程度上加速了“碎片化”的產生。正如埃爾·卡默藍所言，每一項管理內容都對應一個部門，這種“明晰的追求出發點是好的”，但“任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙”。［10］希克斯認為，“碎片化”可能造成八個方面的問題：轉嫁問題；政策運作互相拆臺的沖突問題；導致資源浪費的重復問題；不同的服務目標相互沖突問題；干預不當或干預結果不理想問題；滿足公眾需求時各自為政缺乏一致性問題；公眾無法得到服務問題；服務提供或干預的遺漏或差距問題等。［11］“整合”這一整體性治理的重要理念正是針對所有這些“碎片化”問題提出的治理途徑。與科層制的權威性整合及新公共管理的競爭性整合有所不同，整體性治理所采用的是合作性整合。合作性整合涵蓋了治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合三個方面［12］（見圖1）。這種整合體現了在政府治理過程中，實現政府治理能力的二個維度：一是組織合作能力（屬于組織結構維度），包括不同層級或者同一層級上治理的合作能力，即府際合作能力和公私部門之間的合作能力；二是組織整合能力（屬于組織過程維度），既包括整合同一部門內不同功能和不同部門之間的相同功能，也包括為實現功能整合而需要整合政府所掌握的各種資源。

（三）整體性治理為政府治理能力的實現提供工具理性

信息技術的發展加快了數字政府時代的來臨，這是整體性治理理論興起的另一個主要背景。20世紀90年代以來，信息技術的快速發展和信息系統在政府部門的廣泛使用，導致新公共管理所主張的治理理念和治理方式或被終止，或被改革。從分散走向集中、從破碎走向整合是信息技術的特性使然。據此，登力維認為新公共管理已經成為歷史。他指出：“信息系統幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心”。［13］這主要體現在：一是信息技術對政府組織結構的影響。信息技術在政府管理中滲透與運用對政府機構和部門之間的協調和整合提出更高的要求，這就要求政府組織結構向扁平化和一體化方向改革。正如西蒙所言：信息理論用于組織設計，信息技術可以建立一個更加可以接觸的組織記憶，從而產生一種取得更多信息和抓住信息豐富、服務取向的后工業社會的問題的潛力，并極度提高做決定的能力。［14］二是信息技術對政府治理方式的影響。信息技術的發展打破了政府對信息資源的壟斷，政府在面臨越來越復雜的治理問題的同時也面臨著公民的更高要求，比如：要求政府信息進一步公開、提升政府透明度、推進一站式服務進程、提升跨域公共事務的處理效能等，都需要一種全新的政府治理模式。三是信息技術對公民參與意識的影響。信息技術促使政府信息資源的加工處理和傳播更為便捷，政府部門之間的距離、政府與公眾和企業的距離被不斷拉近，信息溝通及信息回應被不斷提速，這些都喚醒了公民和社會團體參與公共管理活動的意識。為此，希克斯和登力維都很重視信息技術的作用，登力維認為，數字時代治理的核心在于強調：服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。［15］信息技術為整體性治理提供了技術支撐，將信息技術和網絡技術作為政府治理手段，通過整合信息技術手段，實現超越部門界限的信息傳遞、共享和協同辦公，并最終實現組織層級與分散功能的整合，為公眾提供方便、快捷、低成本的一站式服務。這正是政府治理所追求的核心價值目標。

三、政府治理能力的邏輯結構

政府治理能力是一個概念體系，其內容十分豐富，體系內包含著眾多能力因素。根據整體性治理理論，政府治理能力主要包含公共服務供給、組織合作、組織整合和信息技術使用等能力要素（見圖2）。其中，公共服務供給能力是對公民需求的積極回應能力，是政府治理的價值理性，屬于政府治理能力的目標維度；組織合作能力是組織層級與公私部門間協調與整合的能力，屬于結構維度；組織整合能力包括功能“碎片化”和資源“分散化”的整合能力，屬于過程維度；信息技術使用能力為其他能力的實現提供技術支撐，屬于工具維度。四種能力相輔相成，共同構成了結構清晰、邏輯嚴密的政府治理能力體系。

圖2 政府治理能力的邏輯結構

（一）政府治理能力的目標維度——公共服務供給能力

公共服務這一概念最早是由法國公法學家萊昂·狄驥提出來以否定當時大多數公法學家都贊成的主權論。他認為國家再也不是一種發布命令的獨立權力，而是某個由那些掌握著強制力的個人組成的集團，他們必須使用這些強制力來創設和管理公共服務。此后，公共服務便成為公共管理的重要內容。整體性治理尤其強調公民需求導向的價值理性，讓政府職能回歸公共服務，“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命”。［16］公民希望在自己需要什么服務和其他公民需要什么服務方面擁有話語權，追求獲得其所關心的、能發揮作用的服務，并能夠真正參與到治理過程之中。因此，公共服務供給能力首先表現為對公共服務需求的預測能力。公共服務需求是公眾對政府提供公共服務的一種期待，也是公共服務供給的依據和出發點。理想的狀態是公共服務供給與需求在總量和結構上均衡，但非均衡狀態時常出現。公共服務供給與需求的非均衡狀態有以下幾種表現：一是供求總量的失衡、政府供給的公共服務并非公眾所需要的服務、公眾所需要的服務政府并未供給等。這就需要政府能準確預測公共服務需求的總量和結構，還應該根據社會的發展進行及時的動態調整。二是公共服務生產能力。政府不能真正按公眾的需求生產公共服務是公共服務供給有效性不足的一個重要原因，提升公共服務的生產能力需要根據公眾的服務需求完善公共財政制度、確保公共服務財政投入合理，而且需要加強生產監督體系的整合、確保公共服務生產質量。三是公共服務供給方式優化能力。整體性治理強調為公眾提供無縫隙服務，主張整合分散資源并通過發展聯合的知識和信息策略來增進公共服務中各供給主體間知識和信息的交換與共享，以形成協同的工作方式，為公眾提供服務。［17］四是公民身份的實現能力，即實現“積極公民”話語權的能力。一方面要健全公共需求表達機制，通過“腳投票”和“手投票”形式由下而上制定公共服務政策；另一方面要建立公眾監督機制，讓公眾參與公共服務供給的全過程。

（二）政府治理能力的結構維度——組織合作能力

如上所述，整體性治理理論所反對的并非專業化或分工，而是由其引起的碎片化問題。這種碎片化問題表現在政府治理層級上主要是公共行政價值碎片化、權力與責任的碎片化、財權與事權的碎片化等，從而導致“基層政府的政策象征性執行和選擇性治理的組織基礎和制度環境，導致政策制定與執行的碎片化、功能的碎片化、部門的碎片化以及服務的間斷性等”。［18］正如賓·巴特勒爵士（Sir Robin Butler）所說：“在整個公共部門，各部和它們的執行局之間變得互不相干，根本沒有真正意義上的合作決策機制”［19］。針對所有這些“碎片化”問題，整體性治理提倡的是合作性整合，這涉及兩個方面：一是治理層級的合作能力，包括不同層級或者同一層級不同機構的合作能力，即府際合作能力。在不同層級方面，關鍵是要理順權力和責任關系，合理配置財權和事權，實現權責一致、財事對應。在同一層級方面，要采用逆部門化方法來減少部門間的矛盾和沖突；要建立信任機制，增強政府部門的溝通；要建立政府信息資源共建共享系統，減少合作治理的阻滯。二是公私部門之間的合作能力，表現為公私部門合作方面的碎片化（主要是合作理念的碎片化、權力分布碎片化、服務責任碎片化等）問題。因而，公私部門展開合作治理的過程中要做好以下的工作：首先，要以公眾需求為導向，整合公共部門治理理念和私人部門經營理念，培育整體性合作治理理念。其次，要構建新型公私合作模式（Public Private Partnership），準確配置貫穿PPP全過程的公共部門和私人部門權利義務；構建公私部門合作爭端協調機制，妥善解決合作中的矛盾與沖突；形成公私部門合作信任機制，以信任為基礎提升各合作方的安全感、確定感與合作意愿，對一致行動所產生的結果承擔必要的責任。

（三）政府治理能力的過程維度——組織整合能力

在整體性治理語境中，公眾有一些需要合作解決的問題，需要政府部門、層級及機構之間整體性運作。然而，盡管政府部門是按分工建立起來的，但政府部門并不是完全按分工解決問題，治理功能的碎片化問題也由此產生。在希克斯看來，治理功能碎片化包括“無意的碎片化”和“有意的碎片化”。“無意的碎片化”原因主要是“側重于流程控制而忽視了部門之間的關聯；側重輸入的控制而忽視了產出的評估；消費者導向強化了部門主義而淡化了政府部門的合作與整合；政府部門選擇從單一角度管理公共事務等策略性行為強化了碎片化結果；民主壓力下政府選擇短期行為而造成政策的不連貫性等”。“有意的碎片化”原因主要是“政治人物為加強對行政人員及政府組織的有效控制而人為地分離公共政策的制定、執行及監督等環節；專業性的獨占問題；政府官員為保證自身利益不被干擾而達成默契，造成公共事務遺漏等”。這些功能碎片化問題在我國政府組織結構中也不同程度地存在，如：2012年“速生雞”事件的調查發現：在此次食品危機事件中，農業部門負責養殖管理，商務部門負責運輸流通管理，衛生部門負責餐飲管理，食品藥品監督部門負責監管，這種分工看似職責明確，但針對具體問題處理時誰該承擔管理的職能又變得模糊不清。解決治理功能碎片化問題、提升組織功能整合能力，需要從兩個方面入手：一是整合同一機構內不同功能和不同部門之間的相同功能。一方面，可采用逆部門化和逆功能碎片化方式將職能相近、交叉和重疊的部門整合為一個更大的部門，以減少部門之間的沖突，如：2009年，深圳市將市交通局、公路局、原區屬交通局和公路局的全部管理職責以及原市規劃局、城管局和交警局的城市道路管養、設施管理等職責，全部納入新設立的交通運輸委員會，打破了傳統的二元道路管理體系，實現了城市交通、路網管理的一體化功能。另一方面，可構建跨政府部門的協調機制，制定規范的協調規則并運用有效的協調方式對政府各項功能進行協調，以整合政府功能。二是提升資源整合能力。政府任何治理功能的實現都需要資源作為支撐，政府治理功能整合狀況直接取決于資源整合的能力。治理資源整合是將政府所掌握的信息資源、物質資源、人力資源以及分散在其他私人部門、第三部門的各種資源，按照治理功能的需要進行整合，以提升政府治理能力。整合政府組織內的資源，需要健全的制度、科學的規則、有效的機制等作為保障，除此之外，還需要共識、信任等無形的要素作為支撐。

（四）政府治理能力的工具維度——信息技術使用能力

20世紀90年代以來，信息技術及網絡技術的飛速發展給政府組織結構、政府治理方式和公民的參與意識帶來了深刻影響，并導致新公共管理理論所提倡的治理理念和治理方式過時。信息系統和網絡技術的廣泛使用使政府組織間的信息資源共享、協同辦公、政務公開、網上辦公等成為可能。提升政府治理能力必須充分利用信息技術在資源的整合、政策的執行、組織結構的優化、流程的再造、一站式服務等方面的技術優勢，發揮信息技術在治理功能整合、資源整合和服務整合方面的工具理性。具體舉措有：一是利用信息技術再造業務流程解決流程碎片化問題。傳統的業務流程是以政府職能為中心進行設置，一個流程可能涉及幾個職能部門或幾個工作崗位，但各職能部門或崗位只對自己的工作負責，沒有人對流程負責，導致業務流程復雜且分散。利用信息技術再造的業務流程應該以滿足公眾需求為中心，流程的起點是輸入各種公共信息資源，流程的終點是產出經政府創造的各種公共產品和服務。二是利用信息技術優化政策系統以解決政策碎片化問題。將信息技術嵌入政策的各個環節，提升政策問題界定的精準度、改善決策主體的有限理性、優化政策執行手段、拓寬政策信息反饋的渠道及提升政策監督與評估的科學性等以優化政策系統。三是利用信息技術實現信息共享以解決信息碎片化問題。通過數據整合、應用系統整合、業務過程整合等構建信息交換機制、信息共享模式，實現政府部門之間、政府與社會之間的信息共享。四是利用信息技術提供無縫隙服務以解決服務碎片化問題。利用信息技術整合服務渠道、服務內容、服務部門和服務流程，將分屬不同部門的服務集成到一個平臺上，為公眾提供快捷、高效及整體的服務，實現公眾成本的最小化和服務價值的最大化。

四、結 論

根據以上論述，政府治理能力辯證地包涵了公共服務供給能力、組織創作能力、組織整合能力、信息技術使用能力等四個維度，四個維度相輔相成，構成一個邏輯嚴密的能力結構體系。首先，公共服務供給能力是政府治理的價值導向、是其他能力的發展目標和最終歸宿。從政府發展的歷史來看，公共服務始終是公共管理的重要內容。公共服務供給能力的強化不僅體現了公民需求導向的回應和政府職能的回歸，而且也為組織合作、整合和信息技術使用提供發展方向。其次，組織合作能力是政府治理的結構維度，為公共服務供給能力的實現提供結構保障，也為組織整合能力的實現提供場所。再次，組織整合能力是政府治理的過程維度，為公共服務供給能力的實現提供過程保障，也是組織合作能力的進一步發展。最后，信息技術使用能力是政府治理的工具維度，為其他能力的實現提供技術支撐——信息技術可解決流程碎片化問題、政策碎片化問題和信息碎片化問題，可為實現組織合作和整合奠定基礎，從而為最終使用公共服務的供給提供支撐。提升政府治理能力，既要保障四個維度的有效運行，也要促進它們之間的和諧、有序與創新發展。

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