價格改革：“硬骨頭”怎么啃

陳融雪

2015年8月4日，河北保定一家加油站的工作人員在為汽車加油

中共十八大三中全會提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，要使市場在資源配置中起決定性作用。

2014年11月15日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署將加快推進價格改革，更大程度讓市場定價。

“價格改革難度很大，但它有利于長遠，是建立市場機制必須要闖的一道‘坎。”李克強強調，“價格改革不推進，市場化改革的關鍵問題就等于沒抓住！這是一項啃硬骨頭的改革，是一場攻堅戰(zhàn)！”

這次會議審議通過《近期加快推進價格改革工作方案》，并陸續(xù)印發(fā)了30多個文件。

新一輪價格改革由此啟動，被稱為“中國1992年以來力度最大的價格改革”。

作為這場改革的具體執(zhí)行者，國家發(fā)改委價格司司長許昆林接受《瞭望東方周刊》采訪時稱：“價格改革牽一發(fā)而動全身，我們一直是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰。”

對于這一改革的風險，若按五星評級，有專家的評估為五顆星。

許昆林告訴本刊記者，以1998年《價格法》實施為標志，中國絕大部分商品服務價格已經(jīng)放開，現(xiàn)在剩下的是一些影響面較寬、后續(xù)產業(yè)鏈較長的基礎性產品。如天然氣、電力和醫(yī)藥，或涉及壟斷、利益復雜，或與民生相關。

在他看來，闖過這道關，既需要改革決心和政治勇氣，亦需把握時機;不僅要破除舊體制，更要立起新規(guī)矩;在“放”與“管”之間，還需要精明的算賬和監(jiān)測管控。

1992年以來力度最大

“自2014年11月15日國務院常務會議部署加快推進價格改革以來，半年間，中央政府已放開下放了近60項商品和服務的價格。全部農產品、絕大多數(shù)藥品、絕大多數(shù)專業(yè)技術服務的價格，都已交由市場定價。”許昆林說，新修訂的中央定價目錄，預計將比2001年減少80%。

這輪改革，對于國民而言，最直接的感受包括汽車加油便宜了、買不到的低價藥重現(xiàn)了、坐飛機不收燃油稅了……

中國的價格改革起步于上世紀80年代。1988年，鄧小平?jīng)Q心推進價格闖關。傅高義的《鄧小平時代》一書中寫道，鄧小平說，“趁我們老同志還在，勇敢闖過這一關。”

價格改革之所以被稱為“闖關”，是因為此前的波蘭因放開食品價格，影響工人生活，導致大罷工和波蘭共產黨的下臺。

中國“價格改革”的代價究竟會有多大、能否平穩(wěn)推進，沒有誰可以打包票。1988年的價格改革，在“新中國成立以來最高程度”通貨膨脹的壓力下，持續(xù)了短短3個月就按下休止鍵，并不得不進行為期3年的“治理整頓”。

直至1992年，鄧小平再度推動價格改革闖關。放開了除鹽和少數(shù)基本治療藥品以外全部輕工業(yè)產品的價格。

以1998年《價格法》的實施為標志，中國絕大部分商品服務價格已經(jīng)放開，現(xiàn)在剩下的是一些影響面較寬、后續(xù)產業(yè)鏈較長的基礎性產品，如石油天然氣、電力和醫(yī)藥。

而此輪改革將啃下這些“硬骨頭”。

“按照十八屆三中全會的精神，中國將完善主要由市場決定價格的機制。”許昆林說。

時機、誤解與教訓

價格改革能否順利推進，不僅需要政治勇氣和改革決心，還需要良好的時機。

“價格一端連著生產，一端連著群眾。最擔心的是一放就漲，一放就亂。”許昆林告訴《瞭望東方周刊》，“現(xiàn)在是改革的好時機。”

他認為，當前，無論是PPI（工業(yè)生產者出廠價格指數(shù)）還是CPI（居民消費價格指數(shù)）都處于較低點，國際大宗商品價格回落，輸入性價格處于低位，如果把握得當，對企業(yè)和居民生產生活不會帶來太大影響，居民對價格的心理接受度也更容易把控。

按照國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2014年CPI同比上漲1.5%，PPI同比下降1.9%。今年上半年，CPI同比上漲1.3%，PPI同比下降4.6%。

不過，一個客觀的挑戰(zhàn)在于，人們對價格波動的感受并非總是“客觀”的。

“價格改革十分敏感。比如油價半月一調，很容易成為社會不滿的發(fā)泄口。”國家發(fā)改委價格司石油天然氣價格處調研員凌忠果告訴本刊記者，“時常有人抱怨油價漲了，我們只能一遍遍解釋。”

常見的問題包括，中國的油價為什么要和國際接軌？

凌忠果的回答是：“隨著中國的高速發(fā)展，石油對外依存度已達60%，用油增量已占世界增量的半壁江山，而單位GDP能耗遠遠高于歐美國家。一個典型的例子是，中國成為了全球最大的SUV汽車市場。油價與國際接軌，有利于推進節(jié)能減排。”

凌忠果說，對于油價，另一個常見的“抱怨”是為什么漲多跌少？這純屬誤解。

“事實上，國家頂了很大壓力，有時該漲不漲，就是考慮了消費者的承受能力。”他舉例說，“從2003年到2008年，國際油價從一桶30多美元漲到140多美元，而我們該漲100元，卻不調價或者只漲50元，結果導致油荒。”

“2008年油荒時期，基本所有的加油站都只能加50元的油，幾乎所有高速公路上的加油站都排著長隊。”凌忠果回憶說，“我們當時調研，從石家莊到廣東的貨車，原本一天的路程，走了三五天。

最終，國家決定在當年6月20日提價，每噸上升1000元。

“我們在世界石油定價體系中十分被動，這些年來多付出了數(shù)以億計的代價。所以我們吸取教訓，在天然氣上一定要有話語權！”凌忠果說。

2015年4月24日，合肥市三里庵街道一家超市，市民在選購“惠民蔬菜”

啃下第一口“硬骨頭”

2015年7月1日，上海石油天然氣交易中心在浦東陸家嘴正式啟動。

當日，中石油掛出第一單，總共1400萬方，掛牌價2.6109元/方，摘牌方為上海管網(wǎng)。

第二單是液化天然氣（LNG），由中海油掛出，掛牌價4200元/噸，成交量為2000噸，由新澳貿易摘牌。

第三單是中石化華北銷售跟新澳成交的1500萬方管道天然氣（PNG）。

國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長鄧郁松告訴《瞭望東方周刊》：“這是第一次由三桶油在同一個平臺上交易，第一次實現(xiàn)了降價的交易。不僅有利于及時反映國內變化，也將完善亞太和全球的定價機制。”

他表示，中國的天然氣改革在2015年稱得上是“快馬加鞭”。

就在交易中心成立三個月前，中國天然氣價格并軌，并試點放開直供用戶的用氣價格，實現(xiàn)了2013年提出的三步走目標，從而為天然氣的網(wǎng)上公開交易打下基礎。

天然氣、電力和鐵路等領域的價格改革，一直被視為“最難啃的硬骨頭”——第一口就得打破寡頭壟斷的體系。

以天然氣市場為例，上游氣源主要由大型央企控制，油氣管網(wǎng)設施建設、運營主要集中于少數(shù)大型央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)，部分省份也出現(xiàn)天然氣管網(wǎng)由地方企業(yè)壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象。

站在國家的高度來看，天然氣清潔高效，不僅是資源能源，更是戰(zhàn)略能源。中國是全球第四大消費大國和第四大進口大國，對外依存度已破三成。建立交易中心將有助于完善亞太和全球的天然氣定價機制。

“中國的天然氣和亞太石油掛鉤，因此長期溢價，無法和煤電競爭。”鄧郁松介紹說，全球天然氣市場大致可分為北美、 歐洲、亞太三塊，北美市場化程度最高，價格最低，亞太價格最高。

因此，中國的天然氣消費在一次能源中占比僅6%，遠低于世界24%的均值。而中國正處在節(jié)能減排的關鍵時期。

“過去由國家價格主管部門確定門站價格，定低了供氣企業(yè)不滿意，定高了地方政府不滿意。”凌忠果表示，“在交易中心的平臺上，天然氣交易將透明公開，并最終形成市場價格。從短期來看，雖然是動了大油企的奶酪，但他們終將受益于定價話語權。”

各方已達成改革共識。但天然氣改革“硬骨頭”的第一口尚未完全咽下。

鄧郁松表示：“價格改革的最終目標無法單獨通過定價機制的調整來實現(xiàn)，必要的體制條件是管道的第三方公開準入、配氣方的公開準入以及上游氣源形成競爭格局。”

“現(xiàn)在正在研究如何促進市場競爭，強化市場監(jiān)管。”凌忠果透露。

但他也有擔憂：“目前違法成本太低，而全國十萬座加油站，也還無法做到全面檢查。價格貿然放開，可能出現(xiàn)局部‘氣荒和高價兩個風險。”

每一步都精心測算

“為避免改革對現(xiàn)有市場特別是居民生活的沖擊，既要區(qū)分存量和增量、居民和非居民、基本和非基本，也要兜住底線，完善價格補貼機制。有的改革還要一步步試點。”許昆林說。

按照國務院對次輪價格改革的要求，既要“加快改革”，更要“成熟一項，推出一項”。

“價格改革的復雜性在于，各行業(yè)、上中下游各環(huán)節(jié)以及不同地區(qū)之間，情況千差萬別，對改革的承受能力也各不相同。”許昆林認為，價格改革不可能畢其功于一役。

“比如電力改革，每個國家的改革模式都不一樣。日本和法國是一體化模式，美國有三分之一的州在市場化，都要根據(jù)市場的具體情況而定。”國家發(fā)改委價格司煤炭電力價格處處長萬勁松告訴《瞭望東方周刊》，“中國的電力改革也是試點推進。”

2015年1月，深圳市啟動輸配電價改革試點，標志著中國電力市場化改革正式破冰。短短半年，試點已快速在深圳、內蒙古、安徽、湖北、寧夏、云南、貴州等7地鋪開。

廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強接受本刊記者采訪稱：“試點啟動的速度超出預期，表明國家加快推進電改的決心。”

他分析說，本輪改革將有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。

以最早啟動試點的深圳市為例，電網(wǎng)僅依靠網(wǎng)絡資源收取“過網(wǎng)費”。這一做法將最終打破電網(wǎng)獲取購銷差價的盈利模式，而由送電、受電市場主體自主協(xié)商或通過市場化交易方式確定送受電量和價格，促進電價市場化。

放權不等于放責

許昆林表示，政府直接定價的項目少了，并不意味著擔子輕了。“我們要管住3%，管好100%。要更快，也要更好。”

管住3%，即加強成本監(jiān)審;管好100%，則是因為中國市場體系還不完善，法制觀念、誠信意識不健全，價格放開后，少數(shù)經(jīng)營者為牟取暴利而實施價格壟斷，地區(qū)封鎖、行政壟斷現(xiàn)象時有發(fā)生。

福州藥博會上醫(yī)藥廠商展示的各類藥品

國家發(fā)改委發(fā)布的6月全國價格舉報情況顯示，停車收費、物業(yè)管理收費、零售行業(yè)的不正當價格行為最為突出。其中，停車收費價格投訴居首。

而備受關注的藥價，投訴數(shù)量并未出現(xiàn)異常。

中國藥科大學醫(yī)藥價格研究所所長常峰告訴《瞭望東方周刊》：“藥價改革現(xiàn)行平穩(wěn)。”

但眼前的“平穩(wěn)”，依然讓國家發(fā)改委價格司醫(yī)藥價格處副處長朱德政“牽腸掛肚”。他說，最需要關注的就是不合理的漲價和借改革之機漲價。

2015年6月1日起，中國取消絕了大部分藥品的政府定價，將逐步建立以市場為主導的藥品價格形成機制。這被稱為中國藥品定價史上的最大改革。

朱德政表示，此次藥品定價權放開，主要基于醫(yī)保控費能力和招標監(jiān)管能力的雙雙增強。“接下來，要監(jiān)測市場價格的變化，并做好信息發(fā)布工作。”

發(fā)改委已部署各級價格主管部門開展為期半年的藥品價格專項檢查。

哄抬特殊患者的特殊用藥價格、相互串通、操縱市場價格等藥品價格違法行為，將列入價格誠信記錄，其中涉及藥品生產經(jīng)營企業(yè)的嚴重違法行為，將根據(jù)相關規(guī)定列入藥品集中采購不良記錄，建議有關部門依法取消相關企業(yè)產品入圍資格，兩年內不接受該企業(yè)的任何產品集中采購申請。

不僅如此，朱德政透露，還將重點監(jiān)測藥品價格，包括獨家生產藥品、專利藥品、市場銷量大、臨床使用頻次高，以及社會關注度高和供應短缺的藥品。“計劃今年出臺政策。發(fā)現(xiàn)價格異動將開展成本調查和價格監(jiān)督檢查，指導企業(yè)依法行使定價自主權，查處價格違法行為。”

“價格監(jiān)管是價格改革的重要部分，也是難度更大的價格改革。”許昆林表示，“改革沒有完成時，只有進行時。”