解密國家公園“九省試點”

<figcaption>位于內蒙古自治區呼倫貝爾市大興安嶺的莫爾道嘎國家森林公園</figcaption>

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“國家公園不僅是森林及河流的源泉，更是生命的源泉。”美國國家公園之父約翰·繆爾說。2015年的夏天，這股源泉開始在中國匯聚成河，中國國家公園的推進正在各地緊鑼密鼓進行。

8月5日，黑龍江。據當地媒體報道，伊春市國家公園體制試點工作啟動，成立了伊春國家公園體制試點工作領導小組。

試點省市沒有四川、海南等

2014年12月，本刊獨家推出的《尋找中國國家公園》報道中透露，“建設國家公園體制的思路和方案正由中國國家發展改革委社會發展司牽頭制訂，預計2015年將推出國家公園試點?！?/p>

半年后，國家公園試點“如約”啟程。

2015年6月9日，《人民日報》報道稱，“記者從國家發展改革委獲悉，我國已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點?！?/p>

本刊記者獲悉，2013年底，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中正式提出建立國家公園體制后，2014年底國務院正式批復了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》），2015年1月該方案下發到各省市?！斗桨浮分?，9個試點省市會各自選取1個區域開展試點，試點時間為3年，2017年底結束。

國家發改委社會發展司工作人員袁淏告訴《瞭望東方周刊》，“發改委將于2015年底，對各省的國家公園試點方案進行批復?！?/p>

據悉，試點省份在選擇具體試點區域的部分要求如下：該區域要有代表性，要滿足保護對象保護要求;要有典型性，要有可推廣可復制的可能性，以及保護問題比較突出的區域，可作為重點選擇對象;要有可操作性，也就是說，地方政府要有積極性;區域相對集中，邊界清晰，土地類型適宜資源有效保護和合理利用，國有土地、林地面積應達到一定比例等。

國務院發展研究中心研究員蘇楊此前接受媒體采訪時認為，在試點選擇上只選了9個試點省市，回避了資源價值高、保護問題多的四川、海南、廣東等，這是一個遺憾。

本次試點，中央沒有補貼

“九省試點”啟動，是自2013年底中央正式提出建立國家公園體制后所跨出的一大步。

有趣的是，本次試點，國家財政沒有專項資金補貼?！斑@次試點中央政府一分錢不給，地方政府只能八仙過海。很多省有高度自覺性，想了很多辦法，且各省模式不一。不過可以肯定，對于國家公園建設，日后中央必然會出臺專項資金支持?！碧K楊告訴《瞭望東方周刊》。

據本刊記者了解，本次試點的申報采取了自愿模式。

《人民日報》在關于9省市開展國家公園體制試點的報道中同時披露，國家發改委和美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》，啟動為期3年的中國國家公園體制建設合作。

云南香格里拉普達措國家公園

根據該協議，總部位于芝加哥的美國保爾森基金會將在資金、技術和能力建設等方面為中國國家公園體制建設提供支持。

美國保爾森基金會環?？偙O牛紅衛告訴《瞭望東方周刊》，對于試點省份的選擇流程，她并不太清楚。但據她了解，此次試點的篩選是由下而上進行申報的，試點省份的選擇采取自愿原則，“發改委鼓勵各省自行申報并提出試點方案，最終確認了目前的9個試點省市?！?/p>

蘇楊說，在中央沒有專項資金支持的情況下，讓省級地方政府主導的改革直接一步到位體現全民公益性，地方政府不僅無心也無力，“這就是若干試點省在試點文件發布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點單位?！?/p>

地方理解的偏差

在蘇楊看來，國家公園試點并不能直接帶給中國幾個成型的國家公園，國家公園試點并不等同于國家公園，兩者在區域劃分和功能職責上存在區別，前者只是一種嘗試。

比如，“九省試點”中允許各地國家公園試點存在不同的形式和模式，而將來的國家公園應該有一個統一的全國標準，各地在資金機制、管理機制、經營機制、監督機制等方面應嚴格遵守這個標準。

這意味著，目前進入試點的區域并不一定就能被劃分為國家公園。對當地而言，進入“九省試點”并沒有上了“國家公園的保險”。

然而，即使在上述情況下，各省對國家公園試點建設依然充滿熱情，這與其所帶來的經濟效益有關。

“在中國，對于國家公園的嘗試，許多地方的動機不是百分之百為了保護生態、保護環境以及保護生物多樣性。其初衷可能更多為了帶動旅游發展，借‘國家公園響亮的牌子讓旅游景區名聲鵲起。”牛紅衛說。

2015年6月，生態文明貴陽國際論壇2015年年會上舉行了國家公園分論壇，國家林業局動植物保護與自然保護區管理司司長張希武在發言中表示，建立國家公園體制必須把握正確方向，如果以旅游開發為主要目的將嚴重背離中央決定精神，導致對自然生態系統和野生動植物的干擾和破壞，“正如前不久保爾森基金會所提出，在中國目前的條件下，一個國家公園的建設變成了旅游開發區，那將是災難?！?/p>

就像本刊在2014年12月刊發的《國家公園經濟學》報道中所說，在前期競爭中占有優勢的國家公園，的確從這塊金字招牌中得到了可觀的經濟效益。

比如，云南普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入1.05億元。在此之前，被整合進入普達措國家公園的兩個景區——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬元。

截至2012年底，云南已建立8個國家公園。據統計，2008～2012年，云南國家公園總游客量達到1624.49萬人次，門票等直接旅游收入達到16.85億元。

而在黑龍江湯旺河國家公園獲得批復的2008年，其當年的門票收入就達到180萬元，是前一年的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區區長劉學進估計，湯旺河區當年的旅游收益可以達到6000萬元。

發改委社會發展司副司長彭福偉指出，在國家公園體制建設中，一些地方對中央的戰略意圖理解有些偏差，只著眼于國家公園的金字招牌，仍希望通過爭牌子、打廣告達到創收目的，而忽視了體制與機制的創新。

“不僅某些試點省市存在這個問題，一些沒有納入試點的地方也紛紛造勢，沒有領會到中央提出建立國家公園體制真正的意圖?！痹诓痪们皠偮淠坏馁F陽國際生態論壇上，彭福偉說出了這段話。

十三部委建立協調機制

同樣在這次演講中，彭福偉透露了相關改革的階段性成果。

其中，就目前建立國家公園體制進展情況而言，他談到了發改委在三方面取得的成績：研究并提出建立國家公園體制的試點方案;確立了2015年國家公園體制試點的主要工作，編制并印發了《國家公園體制試點實施方案大綱》;經中央批準的試點方案要求，發改委同財政部、國土資源部、環境保護部、城鄉建設部、水利部、農業部、林業局、旅游局、文物局、海洋局等部門和單位正式建立工作協調機制，成立了由國家發改委牽頭的領導小組和工作小組。

北京林業大學自然保護區學院院長雷光春告訴《瞭望東方周刊》，“所謂國家公園體制建設，關鍵在于突破哪些方面的限制，也就是說，要突破‘條、塊的限制?！畻l是指各部門，‘塊則是指行政區。目前由發改委牽頭的工作小組在‘條上已經取得突破。”

彭福偉指出，國家公園是保護地體系的一種類型。未來的保護地體系如何分類，目前部門和學界還存在一些爭議。

如有的建議將所有的保護地都整合成國家公園;也有觀點認為中國的風景名勝區就是國家公園，可以直接改名;但有觀點則認為應該以資源保護區為主體來建立國家公園。

四個具體項目的啟動

目前，國家公園試點建設工作依然在體制改革的初級階段。

據本刊記者了解，美國保爾森基金會與發改委簽署的關于國家公園體制建設的合作框架協議中，未來三年基金會將協助發改委開展一些與頂層設計有關的研究項目、支持部分省市的試點工作，并開展培訓和能力建設活動。

“合作的第一年將啟動四個具體項目，兩個面上的，兩個點上的，”牛紅衛介紹。

項目之一是國際案例研究。發改委和保爾森基金會共同在全球選取了7個有代表性的國家作為為案例研究樣本，分別是美國、巴西、德國、南非、新西蘭、日本和泰國。

自1872年美國黃石國家公園建立后，全球有100多個國家紛紛效仿，建設了自己的國家公園體系，國際案例研究可以幫助回答一些中國在試點階段需要解決的主要問題。

另一個宏觀的項目是制定并出臺國家公園體制建設的技術指南。因為在體制建設過程中，有許多技術上的細節需要統一、規范，出臺一個較完善的技術指南，用于具體指導9個試點省市開展國家公園體制建設非常必要。

而兩個點上的項目都在福建武夷山，一個偏重于體制機制和政策研究，另一個側重于技術和空間規劃研究。

大武夷山地區有5個不同保護地類型：跨江西和福建兩省的國家級自然保護區;國家級風景名勝區;國家森林公園;國家級文物保護單位，以及世界自然和文化雙遺產。這屬于眾多自然保護地交叉重疊區域的典型案例，選取它作為試點和整體研究，對指導中國國家公園體制建設有重要的借鑒意義。

不過，從執行角度而言，中國的保護地體系龐大復雜，分屬十多個不同的政府部門管理。因此，如何在空間布局、功能區劃、管理體制和政策等方面處理好原有的各種保護地與新的國家公園間的關系，是個棘手問題。需要在試點階段進行科學、系統的調查和研究。

蘇楊認為，中國建設國家公園的過程中面臨的建設難點是地和人，“美國國家公園95%的土地直接屬于國家公園管理局，而武夷山風景名勝區64平方公里的范圍內，只有500畝土地屬于管委會，地權不在政府手上?！?/p>

武夷山地區的土地權屬也比較復雜，60%的土地屬于集體林地。如何處理好資源的權屬關系和各方的利益平衡，將成為這個試點成功的關鍵。