兩型社會視角下我國巨災風險管理體系研究

□ 文/譚英平

兩型社會視角下我國巨災風險管理體系研究

□ 文/譚英平

與發達國家建立的巨災風險管理體系相比，我國的巨災風險管理存在的問題主要體現三個方面：防災減損系統不完善；缺乏統一協調管理；損失補償機制單一，巨災保險制度極不完備。

隨著全球生態環境的不斷惡化，經濟的快速發展，人口及人類財富的不斷膨脹與聚集，巨災所帶來的生命與財富的損失呈現出顯著的上升趨勢。我國作為世界上自然災害最為嚴重的國家之一，自然災害發生的頻度、強度和造成的損失同樣在加劇。國務院辦公廳印發的《國家綜合減災“十一五”規劃》指出，近15年來，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬人，直接經濟損失近2000億元。

1970年至2014年世界災害事件數量

我國巨災風險管理現狀及問題

世界上很多國家包括中國歷來都在與巨災風險進行著不懈的抗爭，對于如何管理巨災風險、彌補其所造成的損失也早已成為各界專家、學者關注的主題，一些發達國家嘗試建立的巨災風險管理體系獲得了一定的成功經驗。相比而言，我國的巨災風險管理現狀令人堪憂，主要體現在以下三個方面：

首先，防災減損系統不完善。從風險管理的角度而言，事前充分的防災意識和措施以及事后恰當的減損行為往往能有效地降低風險事故發生的頻率和損失的嚴重程度。我國政府多年來投入了大量的人力物力和資金建設各種減災工程，如水庫、大壩等，也加大了對各種巨災風險的研究力度。但毫無疑問，對災害的預防和控制是一項十分復雜的系統工程，涉及建筑規范、公眾意識、法制法規甚至環境管理等各個方面，而我國在這些環節上卻相對薄弱甚至有所忽視，一方面在工程建設上仍有進一步提升的空間，另一方面更為重要的是，非工程措施的實施亟待完善和加強。

其次，缺乏統一協調管理。巨災風險除了具備客觀性、突發性、不可預知性等風險的一般特征外，還具有發生頻率相對較低，但一旦發生損失覆蓋面廣、損失程度極為嚴重等特殊性質。這就決定了巨災風險一旦成為現實，將影響到全社會的方方面面，因此巨災風險管理也理應是全社會的協調行動。從日常的風險識別、評估，到災害發生時施救方案的執行，再到災后援助及損失補償安排等，涉及到社會的各個層面，只有在統一協調管理下，才可能最大限度的實現巨災風險的有效管理和控制。雖然我國有相應的國家管理部門對主要的一些自然災害進行減災專業管理，但至今還沒有對災害進行統一協調管理的機構，國家財政部門也沒有建立巨災風險管理的專項資金，各地的災害識別、評估和預警也都各行其是、分散管理，阻礙了巨災風險管理體制的深入發展，難以應對巨災所帶來的日益嚴峻的挑戰。

第三，損失補償機制單一，巨災保險制度極不完備。由于我國保險業起步較晚、經營技術和服務水平都有限、巨災保險市場需求不足以及保險業資本金單薄且再保險能力不足等原因，目前我國巨災保險幾乎是一片空白。商業保險公司提供的各類財產保險險種中并沒有專門針對自然災害損失設立的險種，只是在部分險種對由于雷擊、暴風、暴雨、洪水、海嘯、地陷、泥石流等自然災害所引起的保險標的損失進行特約賠付，其余險種均未涵蓋自然災害引起的損失。我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式，尚未建立完備的巨災保險支持體系。我國的巨災損失補償機制極為單一，中央財政和善款捐助始終是首當其沖的承擔者，損失融資手段極為缺乏，保險的經濟保障、損失分攤職能幾乎喪失，這不僅限制了損失補償資金的來源，造成有限的國家資源被大量損耗，影響財政資金其他職能的有效實現，還可能加重國民防災意識薄弱等其他潛在的負面影響。

建立巨災風險管理體系的思路

與發達國家相比，我國資源利用的效率依然較為低下，而自然災害種類多，發生頻率高，分布地域廣，造成損失大，又使我國無法回避的成為世界上自然災害最為嚴重的國家之一。面對年年巨災給我國社會經濟生活所帶來的嚴重損害，要順利推進資源節約型、環境友好型兩型社會的建設，毫無疑問，必須盡早構建一個完備、成熟的巨災風險管理體系。從兩型社會的視角來看，建立巨災風險管理體系也應秉承節約資源、提高效益的理念，合理布局、優化配置，以最低的社會成本實現最高效的人與環境的永續保障。

第一，貫徹“防重于治”的思想，完善各項防災減損措施。盡管災害的發生不可避免，但良好的災害知識教育可能讓受災人群絕處逢生。2008年年初的雪災、5月12日的地震一次次向我們揭示，我國的諸多建筑、設施標準有待重新考量，公眾的逃生、自救常識有待大力普及，環境治理的可持續發展戰略有待進一步落實。一方面應抓緊對各種自然災害的研究力度，提高預測能力和精度，大力支持有關巨災風險管理的資料搜集、數據庫建立、基礎研發等工作，從小的氣候改善項目入手嘗試改善氣候條件，深入挖掘以往災害事故中的有價值信息，在設計工程、建筑物尤其是學校、醫院、辦公樓等人口密集的建筑標準時，逐步引入符合成本效益的防災減損措施，按照災害的地理分布特征有選擇有區別的制定建筑規范；另一方面要加大非工程措施的宣傳和實施力度，普及風險和風險管理知識，宣揚人與自然和諧共生的生產、消費、生活理念，通過繪制全國性和區域性的巨災風險圖、電視、電臺節目等途徑不斷強化人們對巨災風險的重視程度和防范意識，在中小學教育中便融入災害常識的科學傳授，完善減災法制建設。

第二，統籌協調管理，建立有效的應急響應機制。我國有專業的減災管理部門，然而任何一種巨災風險的整個管理過程都不可能僅限于這些機構，地域的廣闊和地區差異也必然使得災害的評估、預警和控制工作容易各行其是，這可以說是中國的一大國情。應該考慮建立一個對巨災風險管理進行統籌協調的政府機構，對各個減災專業管理部門的工作進行統籌協調，并依據完善的法律法規要求督促地方層次制定合乎實際的巨災管理計劃，培養、提高相關官員執行計劃的能力，保障各個層面協調、溝通的順暢。此外，由國家統一規劃，分地區或分省建立應急響應機制，覆蓋全面的預警體系，加快應急避難場所的規劃和公布，制定救災資源調度的科學方案，各地方政府具體實施并相互協作，切實保障災害發生時應急響應機制的啟動和減損功能的最大實現。

第三，構建多層次巨災分擔模式，積極發揮市場力量，完善巨災保險制度。目前，除美國、日本、英國等發達國家較早的開始探索巨災風險管理之外，越來越多的發展中國家也在探索建立巨災風險管理機制。國際上比較完善的巨災風險補償機制通常包括7個主體，災民、地方政府、商業保險、再保險、證券市場與國際再保險市場，最后才是中央財政救助。雖然不同國家選擇的具體模式各有差異，但從發展趨勢和最終效果來看，建立多層次的巨災分擔機制，政府、保險公司、個人等多方合作，才更適應日益嚴峻的巨災風險形勢。首先，應明確政府角色定位。我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式。作為公共品的有效提供者，災害防御工程的建設和諸多防災減損措施的制定、實施無疑屬于政府的職責范圍。災害發生后，政府也必然需要承擔救濟的責任。然而，我國政府過多地擔負了災害損失的補償角色，與發達國家保險賠付、慈善援助、政府救濟的災后恢復資金來源順序恰好相反的是，中央財政支出成為我國彌補巨災損失的第一手段。這不僅極大的干擾了國家資源的有效配置，對國民經濟產生一定的負面影響，還使災后恢復的效率受限于國家財政收入狀況，更在客觀上滋養了公眾薄弱的防災意識。因此，必須準確定位政府在巨災風險管理體系中的角色，慎重研究和確定政府在災后承擔的損失補償分量、標準及形式。其次，應積極發揮保險的巨災融資功能。經濟保障和損失分攤是保險的兩大基本職能，并以此為基礎派生出防災減損、資金運用等其他積極效應，因此，雖然各國對于巨災損失的融資渠道各有偏重，但保險始終扮演著舉足輕重的角色。在我國每次巨災過后，保險業似乎總是處于令人失望的尷尬境地，產品少、保障面窄、保障程度低、發展尚不充分等缺陷在多舛之年不斷暴露，保險在巨災風險管理中的作用還未得到重視。應充分發揮保險特有的經濟補償和防災減損作用，使其在防范風險事故發生、降低事故損失、實現災后融資等方面“大展拳腳”，在一定程度上替代政府作為災后第一負責人的角色，減輕財政負擔，提高損失融資效率。再次，建立巨災保險基金，提高保險參保率。我國在建立巨災保險制度時不可避免地會遇到發展中國家普遍面臨的困難，一方面公眾已經形成對財政補償和社會救助的過分依賴，自主風險管理意識薄弱；另一方面商業保險機制尚不健全，保險業整體實力不強，承保能力較弱。因此，我國在巨災保險體系的選擇上應當采取政府支持與保險公司商業運作相結合的模式，建立一個由政府支持，所有保險公司共同參與，專業機構管理的巨災保險基金，劃分合理的損失分擔層次。此外，通過落實風險管理普及教育，提供保險優惠獎勵甚至立法實行強制性保險等方式，引導公眾參與巨災保險，提高參保率，從而推動保險公司承保積極性，確保保險損失分攤功能的有效實現。

第四，大力發展再保險市場，擴大巨災風險分散范圍。對于保險而言，盡可能的分散風險是其實現風險管理目標的基礎，也是擴大承保能力、穩定經營成果的最佳方法，而再保險則是擴大風險分散范圍的有效途徑。1985年墨西哥大地震、1988年吉爾伯特颶風損失的最后賠償責任98%以上是由再保險公司承擔的，而在2001年的9·11恐怖事件所造成的損失中，60%～70%的賠償也是由再保險市場承擔的。顯然，對于損失極為嚴重的巨災風險，直接保險市場的承受能力是有限的，除了尋求政府支持，還必須借助再保險方案以確保巨災基金的安全與穩健。我國的再保險市場起步較晚，發展相對落后，與國際再保險市場相比，整體規模與技術水平都十分遜色。因此，適逢全球一體化進程的逐步推進，我國一方面應積極培育國內專業的再保險公司和人才，增強競爭實力，健全獨立的再保險法律法規，同時還應開放市場，積極引進實力雄厚、技術精湛、經驗豐富的國際知名再保險公司，使國內外商業再保險公司成為再保險主體，將國內的巨災風險在全球范圍內分散，從而進一步弱化巨災風險的不可保性，實現災后損失的有效補償。

（作者單位：對外經濟貿易大學）