小產權房法律規定淺析

摘 要：小產權房在當今社會數量不斷增長。雖然政府對小產權房的態度明確，但卻并未頒布明確的法律。通過各部門法和政策性規定解析小產權房，找出各法律法規之間對此規定的矛盾與不足。從法律和社會等多方面考慮針對法律的漏洞和小產權房的處理問題的辦法。

關鍵詞：小產權房；所有權；宅基地；建設用地

小產權房是指建設在農民集體所有土地上的房屋，未按規定辦理各種手續，未繳納土地出讓金和使用稅，未獲得土地使用證和房屋預售許可證。小產權房問題事關民生。根據我國現有的土地房產政策，政府對小產權房是不予認可的，可始終沒有一部相應的法律對這一現象給予合理、合法的明確判定和解釋。所以，小產權房現象越演越烈正反應出了我國現行法律的缺陷。

1 小產權房的合法性

1、《物權法》第四條規定：國家、集體、私人等不同物權主體享有平等的權利。這就是平等保護原則。根據該原則，同作為土地所有權人的農村集體與國家享有同等的土地所有權。

2、依《中華人民共和國憲法》第10條規定：土地使用權可以依法轉讓。土地使用權包括了國有土地使用權和集體土地使用權。即憲法確認了城市和農村土地應當“同地同權”，只要是合理地利用土地都是合法的，應當受到法律保護。

3、《民法通則》第71條規定：財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有﹑使用﹑收益﹑處分的權利。《物權法》第39條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。《物權法》第4條規定：國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。由此可見，農村集體對于農村集體土地擁有絕對的排他的所有權。

2 現行法律關于小產權房的有關規定

1、我國法律制度下的農村集體經濟組織雖有“集體土地所有權”之名，卻并無最重要的“處分權”權能之實。《城市房地產管理法》第8條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該國有土地的使用權方可有償出讓。”《土地管理法》第62條第3款規定：“農村村民住宅地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”可以明顯發現，要處分農民集體所有土地要經歷更多的審批手續。這說明集體所有土地的所有人，并不擁有對集體所有土地的完全處分權。

《土地管理法》第16條第1款規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”第17條第1款規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”但是集體所有土地的用途一般為建設用地、農用地或未利用地。相對于國有土地的價格，按照被征收土地的原用途給予的補償是完全不足土地對價的。但是農民集體對此沒有足夠的權利進行爭取。

同時《中華人民共和國擔保法》第36條第3款規定：“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”第37條第二款規定：“下列財產不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第（五）、第三十六條第三款規定的除外。”與國有土地比較，集體所有土地所有權處分權能缺失更大。

2、《土地管理法》第62條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這說明村民有權出售自己的房屋，但又規定不可出售給“城市居民”和只能出售（轉讓）給本村村民，這在法律邏輯上是講不通的。而且國有土地上建造的商品房可以在市場上廣泛地流通，卻對農民建造的房屋進行嚴格的限制。

3、關于“小產權房”的買賣合同是否有效的問題，法律上規定了效力有瑕疵的合同情況。而我國現有的法律文件中，明確禁止農民向城市居民出售住宅的，只有一些國務院部門或工作機構發出的通知、意見。這些通知、意見從立法層面講屬于政策性規定，是不能作為認定合同無效的依據。根據所有權理論，所有權包括占有、使用、收益、處分的權能，農民出售自己合法所有的房屋是所有權人依法行使權利的行為；根據契約自由原則，能夠反映雙方當事人的真實意思，又不違背法律、行政法規強制性規定的合同應認定為有效。所以我認為，關于“小產權房”的買賣合同的效力問題要具體問題具體分析，并且要切實考慮到雙方，特別是第三方的利益問題。

3 在處理小產權問題上的建議

1、集體土地中的宅基地使用權可以在本集體成員、鄉鎮居民、法人、其他組織之間流轉，但不改變集體土地的所有權歸屬。鄉鎮居民不具有和農民一樣的無償取得宅基地的權利，這是對農民的保護。但是不應強行禁止他們購買宅基地使用權，不然是對其不公平的對待。鄉鎮居民將永遠無法得到在農村居住的機會。

2、將建設用地和農用地區別對待，不強制拆除在建設用地上已建成的小產權房，限制在建設用地上新建的小產權房，嚴格禁止在農用地上建造房屋。因為在建設用地上建造房屋并沒有改變了土地的用途。但是一味地利用建設用地建造房屋謀取利益不利于農村的長久發展，所以應予以限制。農用地是用作農業的重要資源，所以應該嚴格禁止在農用地上建造房屋。

3、明確小產權房中由房地產公司或集體經濟組織為了私人利益大規模開發的房產。現行法律對小產權房的處理都屬于一概而論，并不具體分類小產權的不同情況。這造成了許多農民的利益無法得到保護，農民的私有的財產無法給其帶來現實的利益。除了改變了集體土地原有的土地用途的利用之外，筆者認為按照土地原有用途進行開發了利用，是所有權人的根本權利，應得到法律的保護。但小產權房中的由房產公司或集體經濟組織為了私人利益大規模開發的房產應被區分，并嚴肅對待。因為這類的小產權房往往占用到了不僅僅是建設用地的土地，建設的根本目的是給房產公司和某些個人利益，損害的是農民的利益。對這種小產權房應明令地禁止，杜絕。頒布法律明確其違法性，而不僅僅靠國務院的一些政策性通知等。

4、集體土地使用權的轉讓無需通過把土地轉化為國有土地的方式進行。而將集體土地中的建設用地使用權自由轉讓，農用地的使用權可以轉讓但不允許改變其土地用途。雖然集體土地所有權和國有土地所有權應該處于同等的地位，受到同等的保護。但是基于保護農用地，保護自然環境的目的，堅持可持續發展，筆者認為對農用地進行特殊的保護是必要的。所以對農用地的使用權轉讓是允許的，但其土地的用途仍要求是直接用于農業。這有利于調動農民的積極性，也保證了農用地合理地利用。

5、嚴格限制征收集體土地，提高征收的賠償標準，明確已存在的小產權房在征收中得到補償的合法性。現行法律中將集體土地轉化為國有土地作為在集體土地上建設房屋的前提，但這根本改變了土地的所有權歸屬。筆者認為這樣的規定嚴重侵害了集體土地所有者對其所有土地的權利。且征收土地往往帶有強制性，政府作為公權力的代表，集體經濟組織無法與之抗衡，因此無法保護集體經濟組織和農民的利益。應在法律中明確限制征收集體土地的條件，不能僅以“公共利益”為理由進行征收，還要召開聽證會聽取被征收土地的農民的意見。已經存在的小產權房除了建造在農用地上的之外，雖然出售是不合法的，但是農民在擁有使用權的土地上自建了房屋，其對該房屋的所有權應是合法的。在征收的過程中應予以相同的賠償。

參考文獻

[1] 侯振：《小產權房的成因及其解決對策》，《經濟與法》2011年第11期。

[2] 高志剛：《“小產權房”問題的制度根源》，《南都學壇》2010年第5期。

作者簡介

管紀晨（1990-），女，浙江溫州人，大學本科。